淺析我國(guó)城鄉(xiāng)二元土地制度的弊端和對(duì)策

摘要：我國(guó)的二元土地制度現(xiàn)狀下存在著諸多問(wèn)題，由此具有加劇城鄉(xiāng)差距、 滋生腐敗和激化社會(huì)矛盾等弊端，可從改革土地征收制度、完善土地法律制度、

實(shí)現(xiàn)同地同權(quán)等方面手解決我國(guó)城鄉(xiāng)二元土地制度問(wèn)題，以實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)的和諧發(fā)展。

關(guān)鍵詞：二元土地制度；土地征收；同地同權(quán)

中圖分類號(hào)：F019 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1671-864X（2016）02-0049-01

一、二元土地制度的現(xiàn)狀

在我國(guó)，城鄉(xiāng)之間實(shí)行著不同的土地制度，城市中的國(guó)有土地使用權(quán)可以在市場(chǎng)上自由買賣，而農(nóng)村的土地不能自由轉(zhuǎn)換為城市建設(shè)用地，只能在農(nóng)村集體范圍內(nèi)進(jìn)行簡(jiǎn)單的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)。在這種國(guó)有土地和集體土地處于不平等的土地制度下，集體土地過(guò)多地承擔(dān)了國(guó)有建設(shè)用地“蓄水池”的功能，引發(fā)了同地不同權(quán)、政府壟斷、城鄉(xiāng)差距拉大等問(wèn)題。所以，揭示我國(guó)二元土地制度的弊端并探討解決之道成為我國(guó)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)和諧發(fā)展的重要條件。

二、二元土地制度的弊端

（一）城鄉(xiāng)差距拉大。

我國(guó)城鄉(xiāng)二元土地制度下，城市住宅基地之上設(shè)置的建設(shè)用地使用權(quán)可以在交易市場(chǎng)自由流轉(zhuǎn)，而農(nóng)村土地使用權(quán)卻禁止流轉(zhuǎn)，這使得農(nóng)民在農(nóng)村的房屋及其土地等事實(shí)上被迫閑置起來(lái)，不能用來(lái)融資，并且我國(guó)的土地征地制度又存在補(bǔ)償范圍、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等方面的不足，使得農(nóng)民在國(guó)家強(qiáng)制力下被迫接受寥寥無(wú)幾的賠償款，這無(wú)形之中讓農(nóng)民流失了巨大的可得利益，相對(duì)收入日益惡化，未來(lái)生活無(wú)法得以保障。這種人為的阻礙了城市和農(nóng)村之間土地流轉(zhuǎn)的二元土地制度加劇了城鄉(xiāng)之間的差距，使得農(nóng)民更加貧弱。

（二）容易滋生腐敗。

現(xiàn)存的二元土地制度極易滋生、助長(zhǎng)各種腐敗。首先，政府官員容易利用其壟斷地位、濫用行政權(quán)力對(duì)城市國(guó)有土地上的居民房屋進(jìn)行強(qiáng)制拆遷，以取得可以再次拍賣并再次獲取有償使用費(fèi)用的國(guó)有土地，并通過(guò)各種方式抬高地價(jià)，推動(dòng)房?jī)r(jià)，提升建筑業(yè)、房地產(chǎn)的租稅費(fèi)，使財(cái)政收入最大化。其次，一些掌握土地審批權(quán)的官員也容易勾結(jié)房地產(chǎn)開(kāi)放商，從中撈取腐敗收入。土地批租權(quán)的下放，作為控租人的地方利益或個(gè)人利益與設(shè)租人的國(guó)家利益不一致，激勵(lì)著作為控租人的地方政府和官員擴(kuò)大兩類土地之間的轉(zhuǎn)化，從而也損害了國(guó)家利益。最后，許多地方的土地管理缺乏透明度和問(wèn)責(zé)，更加激發(fā)了土地領(lǐng)域的腐敗現(xiàn)象。

（三）激化社會(huì)矛盾。

城鄉(xiāng)二元土地市場(chǎng)形成了巨大的利益級(jí)差與租金空間，激化了社會(huì)矛盾。我國(guó)城鄉(xiāng)分割的二元土地市場(chǎng)，形成了城鎮(zhèn)建設(shè)用地與農(nóng)村農(nóng)用土地之間巨大的利益級(jí)差，特別是在城鄉(xiāng)結(jié)合部的這種利益級(jí)差包括土地產(chǎn)出價(jià)值級(jí)差、土地社會(huì)功能負(fù)擔(dān)級(jí)差、土地利益分享級(jí)差。城鎮(zhèn)建設(shè)用地使用的內(nèi)部收益高于農(nóng)用土地的使用，這意味著農(nóng)業(yè)用地向城鎮(zhèn)建設(shè)用地的轉(zhuǎn)化有利可圖，因?yàn)閲?guó)家對(duì)建設(shè)用地與農(nóng)用地實(shí)行二元管理方式，那么土地在兩種管理體制之間的轉(zhuǎn)換就形成了一個(gè)巨大的租金空間。這樣非常容易激化地方政府與被征地農(nóng)民的矛盾，損害了農(nóng)民的利益，經(jīng)常造成各種激烈的沖突與集體上訪，激化了社會(huì)矛盾，危害了社會(huì)的和諧與穩(wěn)定。

三、二元土地制度的對(duì)策

（一）改革土地征收制度。

不合理的土地征收制度是創(chuàng)設(shè)可流轉(zhuǎn)集體建設(shè)用地使用權(quán)的重要障礙，在一定程度上是集體建設(shè)用地實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化配置的“殺手”。因此，改革土地征收制度有助于落實(shí)農(nóng)民對(duì)土地的自主開(kāi)發(fā)權(quán)。首先應(yīng)提高土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，按照市場(chǎng)定價(jià)的原則對(duì)征地進(jìn)行補(bǔ)償，防止土地一級(jí)市場(chǎng)與二、三級(jí)市場(chǎng)的差距過(guò)大。其次，應(yīng)該正確、合理的界定“公共利益”，明確公共利益的界限和范圍，只有這樣我們才能在現(xiàn)實(shí)生活中進(jìn)行正確的判斷，才能保證土地持有人的合法權(quán)益。

（二）完善土地法律制度。

土地法律制度作為保障農(nóng)民權(quán)益的重要方式，應(yīng)該進(jìn)行更細(xì)致的完整。明確規(guī)定各方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系以及具體實(shí)施程序；完善我國(guó)土地監(jiān)督管理體制，可以建立相應(yīng)的服務(wù)機(jī)構(gòu)提供法律咨詢，以此確保廣大農(nóng)民的對(duì)土地流轉(zhuǎn)知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)；明確國(guó)家、政府的法律責(zé)任，確保政府工作人員依法辦事，對(duì)違反法律規(guī)定的行為應(yīng)追究責(zé)任方的違法責(zé)任。

（三）實(shí)現(xiàn)同地同權(quán)。

同地同權(quán)即對(duì)于建設(shè)用地，相同用途的土地設(shè)定相同性質(zhì)的權(quán)利，賦予相同的法律地位，實(shí)現(xiàn)相同的功能，接受同樣的限制，適用同樣的法律保護(hù)。它意味著農(nóng)村土地所有權(quán)與國(guó)家土地所有權(quán)具有同樣的權(quán)利，都可以設(shè)立可流轉(zhuǎn)的建設(shè)用地使用權(quán)；也意味著集體建設(shè)用地使用權(quán)與國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)具有同樣的性質(zhì)和權(quán)能，都可以在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中充分實(shí)現(xiàn)商品化流轉(zhuǎn)。其實(shí)質(zhì)是集體建設(shè)用地脫離強(qiáng)加于其身上的限制，完成從資源向財(cái)產(chǎn)的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)商品化流轉(zhuǎn)。

（四）改革財(cái)稅和考核制度。

當(dāng)前，地方政府嚴(yán)重依賴于土地出讓的收入和以GDP為核心的干部考核制度使得濫征濫用的現(xiàn)象十分嚴(yán)重，地方政府有時(shí)候會(huì)為了提高GDP而不斷拆遷房屋、征收土地從而損害農(nóng)民的土地和居住的權(quán)利。我們應(yīng)該加快推進(jìn)財(cái)稅制度改革，深化地方機(jī)構(gòu)的改革，精兵簡(jiǎn)政，將以GDP為首的考核模式盡快轉(zhuǎn)變?yōu)楹w經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城鄉(xiāng)居民收入、耕地保護(hù)、環(huán)境保護(hù)和社會(huì)穩(wěn)定等指標(biāo)體系的綜合考核模式。

總得來(lái)說(shuō)，我國(guó)城鄉(xiāng)二元土地制度改革仍面臨著巨大的障礙，這些障礙的有效解決有賴于國(guó)家、政府、社會(huì)組織以及城鄉(xiāng)居民的共同努力、共同配合，但筆者相信，隨著社會(huì)的發(fā)展進(jìn)步以及社會(huì)各界的關(guān)注，這一問(wèn)題一定可以得到妥善的解決，城鄉(xiāng)的和諧發(fā)展一定會(huì)指日可待。

作者簡(jiǎn)介：余世旎（1992-），女，漢族，籍貫：廣東省梅州市，學(xué)歷：研究生，單位：廣東財(cái)經(jīng)大學(xué)，研究方向：法律碩士（法學(xué)）。