中國政府部門財政與預算績效評估及湖北省教育廳績效指標設計

謝繽嬌

【摘 要】隨著改革發展的進一步深化，給國家治理提出了更高的要求。十八屆三中全會精神明確指出要推進國家治理的現代化。而要實現現代化治理的最重要基石就是財政。深化改革的中心工作和著力點就在于建立現代財政制度。而預算績效管理改革正是財政制度現代化和深化財稅體制改革的中心環節，在當前預算管理研究中，最為重要的方向和前沿就是預算績效評估指標體系的構建。加強對預算績效管理改革的研究，加快完善預算績效評估指標體系，對于提高財政資金分配科學性、公平性，緩解預算收支矛盾，以及深化我國政府職能轉變，構建現代財政制度和實現財政管理科學化都有十分重要的意義。本文在分析中國政府預算績效評估的改革歷程基礎上，提出對湖北省教育廳預算績效評估設計的一些想法。

【關鍵詞】政府預算；績效評估；指標體系；湖北省教育廳

一、政府預算的定義及功能、預算績效評估的作用

（一）政府預算的定義及功能

財政預算，是政府收支的全面反映，是對年度收支的法令性的計劃，是在不同財政支出間進行選擇，是利益的協調機制，也是政府對經濟運行調節的工具。財政預算是位于經濟與政治的融合點，就本質內涵而言其實是一個進行公共選擇的政治過程；同時也是一個對公共資源進行優化配置的經濟行為。i

（二）預算績效評估的定義及作用

財政預算績效評估是指財政部門和預算部門（單位）根據設定的績效目標，運用科學、合理的績效評價指標、評價標準和評價方法，對財政支出的經濟性、效率性和效益性進行客觀、公正的評價。ii政府財政預算績效評估應該達到的基本效應是能夠充分有效的優化配置和運用公共財政資源，將更加優質的公共服務和產品為社會創造出來，使人民群眾的公共福利最大限度地得到增加。

建立財政預算績效評估體系是一項復雜的技術系統工程，我國正在逐步地構建適應市場經濟需求的財政預算管理體制，其工作的重心就是通過對財政預算績效目標的制定，構建財政預算績效的評估指標體系，從而實現從當前關注資金投入的管理結構轉變為更加注重對財政預算效果的管理。但當前各項的制度、技術還不夠完善，體制改革尚待突破，依然面臨著許多制約和難題。因此，我們有必要對建立財政預算績效評估指標體系這一課題，從實踐和理論上進行更加深入的探討和研究。

二、中國財政與預算績效評估改革的動因、演變過程與內容

（一）改革動因

1.首先，新公共管理運動為財政與預算績效評估改革提供了理論基礎。新公共管理運動強調對私營部門管理方法和風格的吸收運用以及對資源的有效利用和開發。對“結果導向”的管理方式的強調，績效指標、績效測量的引入，這為我國乃至全世界政府對公共部門預算的績效評估都提供了理論的支撐。

2.其次，財政收支矛盾和經濟壓力是政府推動財政與預算績效評估改革現實原因。從內外部環境分析，財政面臨著巨大的經濟壓力。伴隨著城鎮化的持續推進、服務型政府和公共財政的轉型，公共產品和公共服務的需求不斷增大； 而民眾對公共產品和公共服務的質量要求也日益提高，這使得剛性支出規模迅速擴張。此外，欠發達地區還需要狠抓基礎設施建設和經濟建設，支出壓力大。iii我國對財政預算開始進行績效管理是為加強財政支出管理，強化支出責任，建立科學、合理的財政支出績效評價管理體系，提高財政資金使用效益。

3.在后來的改革過程中，預算績效管理的重要性被不斷加強。它是政府績效管理的重要組成部分，是一種以支出結果為導向的預算管理模式。它強化政府預算為民服務的理念，強調預算支出的責任和效率，要求在預算編制、執行、監督的全過程中更加關注預算資金的產出和結果，要求政府部門不斷改進服務水平和質量，花盡量少的資金、辦盡量多的實事，向社會公眾提供更多、更好的公共產品和公共服務，使政府行為更加務實、高效。推進預算績效管理，有利于提升預算管理水平、增強單位支出責任、提高公共服務質量、優化公共資源配置、節約公共支出成本。這是深入貫徹落實科學發展觀的必然要求，是深化行政體制改革的重要舉措，也是財政科學化、精細化管理的重要內容，對于加快經濟發展方式的轉變和和諧社會的構建，促進高效、責任、透明政府的建設具有重大的政治、經濟和社會意義。iv

（二）演變過程

十多年的艱苦探索，中國預算績效管理改革起步艱難，有序推進。2003年，十六屆三中全會提出“建立預算績效評價體系”。財政部從2003年開始出臺了《財政支出績效評價管理暫行辦法》標志著以績效評價為主要內容的預算績效管理工作在全國展開。2011年財政部出臺了《關于推進預算績效管理的指導意見》（財預[2011]416號），逐步建立全過程預算績效管理機制，標志著完整意義上的預算績效管理理念得以確立。2014年8月，十二屆全國人大常委會第十次會議表決通過修改《預算法》的決定，首次以法律形式明確了公共財政預算收支中的績效管理要求，為中國預算體制由傳統預算向績效預算轉型奠定了堅實的法理基礎。為確保總體目標順利實現，2012-2015年，預算績效管理著重圍繞“建立機制”、“完善體系”、“健全智庫”、“實施工程”等重點工作來推進。v

（三）改革內容

（1）原則

1.統一領導，分級管理。各級財政部門負責預算績效管理工作的統一領導，組織對重點支出進行績效評價和再評價；地方各級財政部門負責本行政區域預算績效管理工作。

2.積極試點，穩步推進。各級財政部門和預算單位要結合本地區、本單位實際情況，優先選擇重點民生支出和社會公益性較強的項目等進行試點，積累經驗，再逐步擴充。

3.程序規范，重點突出。加強績效目標管理，突出重點，建立和完善績效目標申報、審核、批復機制。

4.客觀公正，公開透明。評價指標要科學，基礎數據要準確，評價方法要合理，評價結果要依法公開，接受監督。vi

（2）預算績效評估管理的主要改革內容和框架：

預算績效管理是一個由績效目標管理、績效運行跟蹤監控管理、績效評價實施管理、績效評價結果反饋和應用管理共同組成的綜合系統。推進預算績效管理，要將績效理念融入預算管理全過程，使之與預算編制、預算執行、預算監督一起成為預算管理的有機組成部分，逐步建立“預算編制有目標、預算執行有監控、預算完成有評價、評價結果有反饋、反饋結果有應用”的預算績效管理機制。vii

預算績效評估管理的框架主要圍繞投入、過程、產出、效果這四個方面進行績效評價，設計出項目關鍵評價問題，并對關鍵問題的證據進行了多方面的搜集和整理，主要邏輯線是維度——指標——標準和方法——監督。

從2011年財政部提出全過程預算績效管理理念以來，各級財政部門和預算部門以“預算編制有目標、預算執行有監控、預算完成有評價、評價結果有反饋、反饋結果有應用”的“五有”要求為目標，推動機制建立，創新預算管理模式，將上述理念落實到具體工作中去，實現績效管理和預算管理的有機融合，著力構建貫穿預算編制、執行、監督全過程的預算績效管理體系，從績效目標、績效監控、績效評價、評價結果反饋及應用等方面，初步形成了一整套預算績效管理的框架體系。viii

三、湖北省教育廳預算績效評估指標體系分析

（一）確定原則

預算的績效評估是預算實施的主要依托工具。績效評估的關鍵環節是績效評估體系的構建，這是我國當前財政管理改革的重點。構建績效評估體系，首先要對構建的路向、目標、原則加以明確，在框架的具體設計過程中，要圍繞維度——指標——標準和方法——監督這一主線進行，要不斷體現民主化、科學化及構建和諧社會的思想。

一般來說 ， 對一個具體的評價對象 ， 其績效評價指標選取應堅持以下主要原則：（ l）相關性。衡量指標與政府部門的目標及項目目標有直接的聯系 ， 單純的投人指標或產出指標就不能很好地反映項目的實際影響。 （2）科學經濟性。指標的選取要考慮實現條件及可操作性 ， 數據的獲得應符合成本效益原則，在合理成本的基礎上收集信息。這就要求指標在滿足評價目標的前提下要盡量精簡，減少指標之間的信息重復，選定的指標應承載盡可能大的信息量，從而可降低指標信息收集的成本。（3）通用可比性。在相似目的的項目之間有共同的指標，不同項目之間的衡量結果可以相互比較。（4）指標的重要性。根據指標在整個體系的地位和作用進行篩選，選擇最具代表性、最能反映評價要求的指標，注意指標的兼容性問題，不要對指標進行雜亂無章的羅列。（5）系統優化原則。應當將定量指標與定性指標相結合，系統反映財政支出所產生的社會效益、經濟效益、環境效益和可持續影響等。ix其他原則還包括了實用性、目標導向性等等。

湖北省教育廳財政預算績效評估應該達到的基本效應是能夠充分有效的優化配置和運用公共財政資源，將更加優質的教育服務和產品為社會創造出來，使人民群眾的教育福利最大限度地得到增加。這就促使湖北省政府在對財政預算資源進行監管的時候，既要注重投入和過程，同時也注重效果和結果，還要提高預算資金使用的有效性和經濟性。

（二）指標內容

（1）共性指標

共性指標包括收入完成率、支出完成率、支出均衡率、“三公經費”控制率、總預算暫存暫付率、財政總收入占GDP的比重、稅收收入占比、人員經費支出資金節約率、業務費節約率、公務費節約率、設備購置費節約率、單位資金節約率、社會公眾滿意度、債務率、公用經費保障率等。但具體來說，公共財政預算、部門預算績效和項目預算績效評估的共性指標可以按如下方法分類：

1.遵從性、效率性和效果性指標。x如資金使用規范率、資金到位率、資金目標實現率等。遵從性又稱為經濟性，以最低的成本獲得適當質量的資源，如機構臃腫，違規采購，就缺乏經濟性。它一般指系統投入到預算中的資源水準。經濟性指標關心的是“投入”的項目，如何使投入的項目作最經濟的利用。經濟目標并不關注服務的品質問題。遵從性往往和資金使用規范率掛鉤，資金使用規范率=規范使用的資金額/項目。

2.同時，預算的績效評估指標體系的邏輯關系可以用“投入-轉換-產出-結果”鏈來分析xi：

a） 投入是指用來提供服務或產品的資源。投入過程結合產出和結果過程后，在分析三者內在聯系的基礎上可設計經濟性指標，要講求經濟性（遵從性）。

b）轉換過程是進行投入、獲得產出和結果的方式。從轉換方面看，要講求遵從性，一個良好的轉換過程至少有一套健全的規章制度，相應的績效指標是規章制度是否建立、健全，同時當其他領域的指標（特別是結果指標）不能清晰地定義時，轉換過程的指標往往可以有效地替代它們。xii

c）產出指服務本身。從產出方面來看，要講求效率性，即在現有的資源條件下使產出最大，或在產出一定時力求使用的資源最少。衡量產出的績效指標是效率性，即使每單位的投入量最小，或一定的成本下使產量最大。

d）結果是指服務達到的目標。支出系統的結果是指所提供的服務要滿足公眾在數量上和質量上的要求，結果指標通常由其職能目標轉換而來，許多結果指標的數值需要通過收集公眾的反映，進行統計得到。

（2）個性指標：

湖北省教育廳財政預算績效評估（見表）

i劉純一：地方財政預算績效評估指標體系研究[D]西南財經大學 2014年

ii《財政支出績效評價管理暫行辦法》財預〔2011〕285 號

iii匡小平，鮑嘯鳴. 《我國地方預算績效管理分析與建議》[J]. 現代經濟探討，2013，07：63-67

iv《關于推進預算績效管理的指導意見》財預[2011]416號

v《預算績效管理工作規劃（2012-2015年）》財預[2012]396號

vi《關于推進預算績效管理的指導意見》財預[2011]416號

vii王海濤：《我國預算績效管理改革研究》[D] 財政部財政科學研究所 2014年

viii北京市財政局：《構建全過程全覆蓋預算績效管理體系》中國財政2013年

ix財政支出績效評價管理暫行辦法財預〔2011〕285 號

x叢樹海周煒于寧.《公共支出績效評價指標體系的構建》.財貿經濟，Finance & Trade Economics，2005年03期

xi叢樹海周煒于寧.《公共支出績效評價指標體系的構建》.財貿經濟，Finance & Trade Economics，2005年03期

xii鄭濤《構建預算績效評估指標體系的思考》產經觀察 2006.6