詳解全面推開農業“三項補貼”改革

謝彥

需求促改革

農業補貼是國家強農惠農富農政策的重要組成部分。從2004年開始，國家先后實施了農作物良種補貼、種糧農民直接補貼和農資綜合補貼等三項補貼政策。政策的實施，對于促進糧食生產和農民增收、推動農業農村發展發揮了積極的作用。但隨著農業農村發展形勢發生深刻變化，農業“三項補貼”政策所發揮的作用在逐年遞減，政策效能逐步降低，迫切需要調整完善。

特別是在提高政策效能上，改革需求顯得更為迫切。在多數地方，農業“三項補貼”已經演變成為農民的收入補貼，一些農民即使不種糧或者不種地，也能得到補貼。而真正從事糧食生產的種糧大戶、家庭農場、農民合作社等新型經營主體，卻很難得到除自己承包耕地之外的補貼支持。農業“三項補貼”政策對調動種糧積極性、促進糧食生產的作用大大降低。

因此，2015年，我國啟動了“三項補貼”政策的調整工作，財政部、農業部選擇安徽、山東、湖南、四川和浙江等5個省，由省里選擇一部分縣市開展農業“三項補貼”改革試點。

根據2015年財政部和農業部聯合發布的《關于調整完善農業三項補貼政策的指導意見》，在全國范圍內從農資綜合補貼中調整20%的資金，加上種糧大戶補貼試點資金和農業“三項補貼”增量資金，統籌用于支持糧食適度規模經營，重點用于支持建立完善農業信貸擔保體系。

創新三項合一

農業部和財政部近日聯合印發《關于全面推開農業“三項補貼”改革工作的通知》，要求在去年先期試點的基礎上，今年在全國范圍內全面推開農業“三項補貼”改革。政策目標調整為支持耕地地力保護和糧食適度規模經營。

此次財政部和農業部聯合印發的《通知》，將種糧農民直接補貼、農作物良種補貼和農資綜合補貼統一合并為農業支持保護補貼，是我國糧食補貼政策的一大轉變，也是一大創新。 這次改革的一個重要目的，就是重點支持耕地地力保護和糧食適度規模經營，并且向種糧大戶、家庭農場、農民合作社和農業社會化服務組織等新型經營主體傾斜。很顯然，這對于加快農業供給側改革，推動農業生產加快進入規?；a業化、社會化發展新階段，都具有非常積極的意義。

在加強耕地地力保護方面，《通知》提到，用于耕地地力保護的補貼資金，其補貼對象原則上為擁有耕地承包權的種地農民；補貼依據可以是二輪承包耕地面積、計稅耕地面積、確權耕地面積或糧食種植面積等，具體以哪一種類型面積或哪幾種類型面積，由省級人民政府結合本地實際自定；補貼標準由地方根據補貼資金總量和確定的補貼依據綜合測算確定。對已作為畜牧養殖場使用的耕地、林地、成片糧田轉為設施農業用地、非農業征（占）用耕地等已改變用途的耕地，以及長年拋荒地、占補平衡中“補”的面積和質量達不到耕種條件的耕地等不再給予補貼。鼓勵各地創新方式方法，以綠色生態為導向，提高農作物秸稈綜合利用水平，引導農民綜合采取秸稈還田、深松整地、減少化肥農藥用量、施用有機肥等措施，切實加強農業生態資源保護，自覺提升耕地地力。

中央財政已將2016年用于耕地地力保護的農業支持保護補貼資金全部提前下達，其中下達黑龍江省、廣東省和新疆維吾爾自治區的資金，包含了需兌付給直屬墾區農場和兵團團場職工的用于耕地地力保護的資金，由農業部直屬墾區、新疆生產建設兵團商當地省級財政、農業部門研究落實；年度執行中下達的農業支持保護補貼資金全部用于支持糧食適度規模經營；中央財政通過上劃部門預算下達農業部直屬墾區、新疆生產建設兵團、中儲糧總公司的農業支持保護補貼資金，全部用于支持糧食適度規模經營。

三補合一在支持農業適度規模經營、給農村經濟發展帶來的好處主要包括：一是扶農支農政策更加簡化明了，政策操作更加便捷，從過去的分三次發放，變成了一次性發放，政策的透明度也更高；在發放方式上，大多數地方采取“一卡（折）通”方式直接兌現到農戶手里，增強了補貼政策的精準性；二是有利于提高農民的種糧積極性，推動糧食生產向規?；?、集約化發展，對保護耕地、發展綠色農業也具有好處；三是有利于解決農業發展的“融資難、融資貴”的問題。

多種糧食多補貼

《通知》還指出，在促進糧食適度規模經營方面。用于糧食適度規模經營的補貼資金，原則上以2016年的規模為基數，每年從農業支持保護補貼資金中予以安排，以后年度根據農業支持保護補貼的預算安排情況同比例調整，支持對象重點向種糧大戶、家庭農場、農民合作社和農業社會化服務組織等新型經營主體傾斜，體現“誰多種糧食，就優先支持誰”。各地要堅持因地制宜、簡便易行、效率與公平兼顧的原則，進一步優化資源配置，提高農業生產率、土地產出率和資源利用率。鼓勵各地創新新型經營主體支持方式，采取貸款貼息、重大技術推廣與服務補助等方式支持新型經營主體發展多種形式的糧食適度規模經營，不鼓勵對新型經營主體采取現金直補。對新型經營主體貸款貼息可按照不超過貸款利息的50%給予補助。對重大技術推廣與服務補助，可以采取“先服務后補助”、提供物化補助等方式。要加快推進農業社會化服務體系建設，在糧食生產托管服務、病蟲害統防統治、農業廢棄物資源化利用、農業面源污染防治等方面，積極采取政府購買服務等方式支持符合條件的經營性服務組織開展公益性服務，積極探索將財政資金形成的資產折股量化到組織成員。當前我國農業雖然保持增量增收的好勢頭，但數量與質量、總量與結構、投入與產出、成本與效益、生產與環境等方面矛盾日益上升，特別是家庭小規模經營仍占大多數，一定程度上限制了農業勞動生產率的提高，影響了農業現代化進程。而通過政策引導，有利于加快培育新型經營主體、培養新型職業農民。

此外，長期以來，農民“融資難、融資貴”問題始終得不到很好解決，一定程度上影響了農業農村發展和農民增收致富。通過調整部分資金支持建立健全農業信貸擔保體系，既是撬動金融和社會資本支持現代農業建設，有效緩解農業農村發展資金不足問題的重要手段，也是新常態下創新財政支農機制，適應農業產業升級對金融支持的需要，也有利于推動農村金融發展。

2015年，四川省作為“三補合一”改革的5個試點省之一，在全省推開改革。產糧大縣廣漢市是試點縣之一?！叭a合一”后，由于將農資綜合補貼的20%調整為糧食適度規模經營補貼，農民拿到的補貼減少了多少呢？以廣漢市為例，2015年，耕地地力保護補貼標準為173元/畝，比往年三項補貼資金少了約37元/畝。雖然補貼資金有所減少，但能一次到位，大部分農戶表示滿意和理解。

在支持適度規模經營上，四川將原農資綜合補貼的20%用于糧食適度規模經營補貼，在補貼方式上重點支持建立完善農業信貸擔保體系，通過農業信貸擔保的方式為糧食適度規模經營主體貸款提供信用擔保和風險補償。

中國社科院農村發展研究所研究員李國祥表示，新的農業補貼機制把規模經營、新型主體培育，以及一般農戶糧食生產能力的保護，有機結合起來。一部分是給農戶，繼續按照承包地面積發放，條件就是耕地不要撂荒，地力不要下降，國家需要種糧的時候可以更快地把生產能力恢復成實際的產量。規模農戶的種植補貼，根據種植規模單獨發放。

據了解，中央財政農業支持保護補貼資金按照耕地面積、糧食產量、適度規模經營發展等因素測算切塊到省，由各省結合本地實際確定補貼對象、補貼方式和補貼標準。財政部、農業部要求各地力爭于6月30日前將兌現到農民手中的補貼資金發放到位。