自治州民族文化遺產立法保護研究

摘 要 民族文化遺產是人類寶貴的財富，一旦遭到破壞，很難恢復或是再生。對于民族地方的文化資源進行研究和保護，也是一項功在當代、利在千秋的重要事業(yè)。本文結合對于恩施土家族苗族自治州的實證調研，并以自治州相關的保護條例為參考，以明確民族文化遺產保護的意義為首要，分析研究對于恩施土家族苗族自治州民族文化遺產進行法律保護過程中存在的問題，并總結提出相應的經驗和對策，以期對自治州民族文化遺產的進一步保護能夠有所裨益。

關鍵詞 民族文化遺產 立法保護 經驗 自治州

作者簡介：湯純，湖北民族學院法學院民族法學專業(yè)，研究生在讀，研究方向：法治與民族自治地方社會治理。

中圖分類號：D920.4 文獻標識碼：A 文章編號：1009-0592（2016）02-269-03

恩施州作為土家族、苗族為主的少數(shù)民族地區(qū)所傳承下來的民族文化遺產非常豐厚，保留了許多文化的原生態(tài)形式，有著“文化聚寶盆”之稱。但在全球化和現(xiàn)代化的影響下，自治州地方的民族文化遺產也受到了一定程度的沖擊，對于文化遺產進行立法保護，也就顯得尤為重要。湖北省恩施州出臺的相關條例，在大力推動經濟發(fā)展的同時也注重民族地方文化遺產的保護，對于民族地方的文化遺產的傳承與發(fā)展，有著重要的意義。

一、對民族文化遺產進行立法保護的現(xiàn)實意義分析

一個民族的傳統(tǒng)文化是該民族有別于其它民族的最本質的特征，它凝聚著一個民族在其歷史的自我發(fā)展中不斷形成的智慧，理性和創(chuàng)造力，以及自我約束力。 對于少數(shù)民族地區(qū)的文化遺產來說，其更加具有獨特性，從立法上對其進行保護，有著以下幾個方面的意義：

（一）有利于完善民族自治地方的法律體系，使自治州對于文化遺產的保護有法可依

目前，我國對于民族地方的文化遺產法律保護采用的是國家立法和地方立法相結合的方式，國家立法對于文化遺產的保護往往是從全國范圍的角度出發(fā)，即使是特別關注民族地方的文化遺產，也較少有專門的規(guī)章、條例進行具體保護，這就需要民族自治地方從當?shù)貙嶋H出發(fā)，具體問題具體分析，根據本地文化遺產的現(xiàn)存情況以及原有的保護程度，制定具有本地特色的、分清了主次矛盾的地方立法來對本地的民族文化遺產進行保護。具體到恩施土家族苗族自治州來說，2005年3月31日湖北省第十屆人民代表大會常務委員會第14次會議批準的《恩施土家族苗族自治州民族文化遺產保護條例》（以下簡稱《條例》）從立法的角度完善了湖北省關于民族文化遺產保護的法律體系，此外，2009年8月23日恩施土家族苗族自治州人民政府印發(fā)了《恩施土家族苗族自治州民族文化遺產保護條例實施細則》（以下簡稱《實施細則》），這些立法上的保護結合了恩施土家族苗族自治州的地方特色，有利于在民族自治地方的文化遺產保護工作的具體展開。

（二）良好的文化保護有利于開展科考研究工作，傳承民族地區(qū)的優(yōu)秀文化遺產

從法律層面上來說，《條例》和《實施細則》都明確規(guī)定了破壞文化遺產的具體處罰措施，這也就從制度層面上形成了約束。民族地方的文化遺產分為物質文化遺產和非物質文化遺產，其中物質文化遺產又可叫作有形文化遺產，一般是指文物古跡。無論是文物還是古跡，一般都與重大歷史事件或重大文化事件有著某種聯(lián)系，如古墓葬、古代石窟、歷史文獻書籍等， 考察一定要以實物為依據，因此這些文物古跡對于還原歷史原貌，進行科學研究來說，都有著重大的作用。非物質文化遺產則是指各族人民世代相傳并視為其文化遺產組成部分的各種傳統(tǒng)文化表現(xiàn)形式，以及與傳統(tǒng)文化表現(xiàn)形式相關的實物和場所，它一般以非物質形態(tài)存在的與群眾生活密切相關、世代相承的傳統(tǒng)文化為表現(xiàn)形式。 在全球文化和現(xiàn)代生活方式的沖擊下，非物質文化遺產面臨著更大的機遇和挑戰(zhàn)，一方面，隨著社會的發(fā)展和科學技術的進步，現(xiàn)代化的手段將更有利于宣傳與傳播無形的非物質文化，使其走出地區(qū)，走出中國，影響世界；另一方，現(xiàn)代生活的日益多元化，使得人們的價值觀、世界觀發(fā)生了在重大的改變，一些傳統(tǒng)上受到重視的非物質文化，面臨著后繼無人甚至是消失的風險。

（三）良好的文化保護有利于當?shù)匚幕糜钨Y源的開發(fā)，從而促進當?shù)氐慕洕l(fā)展

旅游業(yè)是第三產業(yè)中的支柱產業(yè)，并且隨著經濟的發(fā)展交通的便利，人們的出行熱情日益高漲，因而在旅游業(yè)中找準特色，發(fā)揮民族區(qū)域地方的優(yōu)勢，將會變文化為寶藏，極大地拉動當?shù)氐慕洕l(fā)展。在旅游業(yè)的開發(fā)中除了自然風光資源外，一個非常重要吸引游客的因素就是必須使旅游業(yè)與民俗風情及民族的文化資源相結合，對民族文化遺產的正確開發(fā)，將會開辟一項特色產業(yè)，這也就需要法律的保駕護航。恩施土家族苗族自治州不僅制定了《條例》和《實施細則》，還制定了《恩施土家族苗族自治州旅游條例》，這也有利于在對民族文化遺產的開發(fā)中發(fā)揮恩施土家族苗族自治州少數(shù)民族文化的優(yōu)勢，開辟出一條不同于其他地區(qū)旅游業(yè)的新道路。對于湖北恩施這樣一個經濟欠發(fā)達城市而言，進行和民族文化遺產有關的旅游業(yè)的開發(fā)是“低成本、高產出”的，也是幫助一些貧困地區(qū)擺脫貧困的帽子、走向小康之路的一項重要舉措。“邊開發(fā)、邊保護”是旅游業(yè)開發(fā)中的一項“黃金準則”，也是民族文化遺產開發(fā)所要走的可持續(xù)發(fā)展之路，用法律來保護，雖然只是其保障系統(tǒng)中的一部分，但卻能實實在在地實現(xiàn)文化遺產的開發(fā)與再生，為當?shù)亟洕陌l(fā)展帶來強大動力。

二、恩施自治州民族文化遺產立法保護過程中的主要問題

《條例》頒布實施至今已是十年有余，這十年中自治州在民族文化遺產保護方面取得了許多的成效，但在此過程中暴露出來的問題也不容忽視。

（一）對于《條例》和《實施細則》學習貫徹得還不夠深入

正所謂多管齊下、多措并舉才能取得良好的效果。立法在制定以后，不僅需要有組織地宣傳，同時還要組織相關人員進行深入的學習，才能最終有效果地實施。就宣傳方面存在的問題來說，目前有著較為普遍的宣傳力度不夠、手段較少、效果未能達到理想程度等現(xiàn)象。這一方面是由于對于《條例》及《實施細則》的宣傳力度還不夠，未能真正地深入到農村、深入到基層組織和群眾中去，因而號稱對《條例》和《實施細則》“不懂”或者“不知”的群眾為數(shù)不少，導致了宣傳工作出現(xiàn)了較多的“空白點”。

另一方面是由于國家工作人員中也存在著不夠重視的思想，對相關立法普遍學習的不夠深入，“事不關己高高掛起”的思想阻礙了《條例》和《實施細則》效果的發(fā)揮。

此外，不僅在基層人民群眾中存在著不夠重視文化遺產保護的思想，一些機關干部對民族文化遺產保護工作的重要性也缺乏足夠的認識，保護意識比較淡薄，在全社會沒有能夠形成對于文化遺產保護的一種共識。這也就導致了現(xiàn)實中出現(xiàn)雙重的后果，一是民族文化遺產面臨著后繼無人或是失傳的風險，亟待采取有效的保護鼓勵措施，二是個別地方知法犯法，時常會出現(xiàn)損毀民族文化遺產的現(xiàn)象。一些地方以經濟建設為名，不經請示而隨意拆毀已經掛牌保護的文物單位，如在鶴峰五里坪革命舊址、利川魚木寨和咸豐土司皇城就存在著此類問題，導致《條例》中規(guī)定的施工前必須要進行文物勘查工作的規(guī)定，在實踐中流于形式。

（二）民族文化遺產保護需要的專業(yè)人才較為匱乏

依托兩級文化行政主管部門和博物館、文管所、文化館等，恩施土家族苗族自治州構建了一直民族文化遺產保護工作的專業(yè)人才隊伍。但是，從主管部門來看，有些文化行政主管部門在內設機構中并沒有設置專門的民族文化遺產科（股）室，對于非物質文化遺產的管理更是不能專業(yè)對待，有的是安排給了文藝科（股），有的則是由部門辦公室“兼職”管理，很難有專業(yè)管理人員來做到。“專事有專人、專人有專責”。而相關的博物館、文管所、文化館等機構內部的人員，則存在著結構斷層、專業(yè)化程度不高、缺員嚴重等現(xiàn)象。一般來說，對于恩施土家族苗族自治州內的9個非遺保護中心都要求有3名專業(yè)人員的基本配置，但是實際上每個中心的專業(yè)人員只有1或2名，如建始縣文物管理在編人員為6人，而專業(yè)人士則只有3人，讓這3個人來承擔全縣文物保護單位的日常安全巡查、田間調查勘驗、文物保護倉庫的值班等諸多工作，顯然是捉襟見肘；又如宣恩縣和利川市，中心內的“主力干將”均為臨近退休人員或離退休后返聘人士，對于日常強度稍微高點的工作，便顯得難以勝任。此外，一些國家級、省級重點非物質文化遺產如肉連響的傳承人都已經是80歲或90歲上下的高齡人士，采用傳統(tǒng)的心口相傳的方式則產生了無人愿學的尷尬處境。

（三）相關經費的籌措難以到位

筆者結合調研中了解的內容，認為相關經費的不能到位，首先是認識上存在著一些問題，這包括不同級別（如州和縣市）之間、同級不同部門之間，對于民族文化遺產保護經費該投入多少、何時投入以及以什么方式投入在認識上存在偏差，這直接導致了行動中的快慢不同和工作力度的大小不同，一些該申報的文化保護項目沒有及時申報，一些亟需搶救的文物古跡沒有及時搶救，甚至對于一些該進行評估的民族文化遺產也沒有聘請有相關資質的專家或機構進行評估以進行撥款申報，這直接導致了本來可以申請的專款經費最終流失。

其次，有些地方的經費確實存在著一定的困難，在非物質文化遺產保護經費方面，州級和5個縣市將保護非遺的相關經費列入了財政預算，但是此外有幾個縣沒能將其列入預算，更有個別縣市雖然安排了一定的經費，但卻是靠基站其他項目經費來予以維持，后續(xù)經費那以保障。

此外，經費籌措不足也會引發(fā)其他矛盾，如鶴峰五里坪革命舊址、利川魚木寨和咸豐土司皇城的民族文化遺產保護上，老百姓要修建房屋，原有的東西又不能動，對于是拆遷還是重建，矛盾愈演愈烈，其中一個重要的原因就是經費問題沒有得以妥善解決。

三、恩施自治州民族文化遺產立法保護的經驗和對策

《條例》頒布十年以來，針對實施過程中出現(xiàn)的問題，自治州制定了《實施細則》，在這十年間也積累了一些有益的經驗，有利于我們從中尋找在對民族文化遺產進行立法保護中問題的對策。

（一）采用多元方法加強對《條例》及《實施細則》的宣傳與實施

黨的十八屆四中全會《決定》中曾指出，法律的生命力在于實施，法律的權威也在于實施。實施的前提是要廣泛宣傳，使其能夠深入人心，應當努力時廣大干部和群眾既要認識到民族文化遺產保護的經濟價值，也要認識到其他價值。 在以往的宣傳工作中，一般都是采用“自下而上”的方式，認為應該對廣大農村、基層群眾進行普法教育，他們才是法律實施的受眾。但實踐告訴我們，這種“自下而上”的普法教育忽視了執(zhí)法者以及部分領導干部對于法律的理解與認識，因此，筆者認為對于《條例》及《實施細則》的宣傳工作，應當堅持“自下而上”和“自上而下”雙重宣傳模式。

一方面要注重對于自治州人民群眾的宣傳，使大家認識到民族文化遺產對于我們自治州民族文化傳承與發(fā)展的重要性，提高大家保護民族文化遺產的意識，同時認識到破壞文物古跡等行為是違法的，破壞文物古跡是要承擔法律責任的。

另一方面，也要明確國家工作人員宣傳和貫徹落實的責任，把對《條例》及《實施細則》的學習貫徹和理論學習、普法教育、業(yè)務考核等結合起來，納入年度等工作總結范圍之內，從而提高執(zhí)法者的責任感和使命感。

此外，“自下而上”和“自上而下”雙結合模式還應當加大社會宣傳力度，可以采取開設講座、舉辦培訓班、舉行展覽、撰寫教材等方式，大力宣傳《條例》和《實施細則》的基本內容及精神，使社會上能夠認識到保護工作的重要性，同時宣傳實施過程中的先進典型經驗，以擴大影響力。

（二）培養(yǎng)專業(yè)人才，加強隊伍建設

民族文化遺產保護的專業(yè)人才和后備力量在貫徹落實《條例》和《實施細則》的過程中一直發(fā)揮著不可忽視的作用，而長期以來的專業(yè)人才缺失和后備力量匱乏成為制約恩施自治州民族文化遺產保護工作的瓶頸。因此，筆者認為，要從長遠看待，制定培養(yǎng)專業(yè)人才隊伍和后備人才力量的長期規(guī)劃，具體應當從兩個方面著手。

一方面是對于在職人員要注重對于中青年人員的培訓以及再教育，加強與科研院校、高等教育以及上級文化部門的合作與聯(lián)系，可以采用委托培養(yǎng)等方式，可以邊工作邊學習，學以致用。

另一方面是要發(fā)揮文化遺產保護工作中老同志的傳幫帶的作用，無論是委托培養(yǎng)也好，還是繼續(xù)教育也罷，都是對于理論知識的學習，理論最終還要回歸實踐，接受實踐的檢驗，而老同志一般都具備著較為豐富的實踐經驗，能夠幫助年輕的同志在學習的過程中少走彎路。

（三）引入社會力量，加大經費投入

經費問題也是影響自治州民族文化遺產保護工作正常開展的一項重要問題，筆者認為，解決經費問題也是一個綜合新的問題，不僅需要我們國家、州財政予以支持，還可以適當引入社會力量進行捐助等。近年來，隨著旅游行業(yè)的日漸火熱和文化保護工作的不斷宣傳，社會上對于民族文化遺產保護也越來越關注，借此機遇，可以向動員社會愛心人士對民族文化工作進行捐助或投資。對于捐助的經費，需要做到公開、公正和透明，及時將經費的使用情況向捐助者和社會公布，以提高社會捐助經費使用的公信力；對于民族文化遺產保護的投資，可以借助旅游行業(yè)或其他特色產業(yè)，允許投資者合理、合法經營的同時按照市場規(guī)律獲取回報這樣才能提高社會資金注入的積極性。

此外，對于長期以來存在的州和市縣級對于經費的籌措和使用認識不統(tǒng)一、不到位的問題，要制定統(tǒng)一的經費申報、劃撥以及適用標準，以便于各市縣統(tǒng)一開展工作，也便于自治州對各市縣經費開展工作的及時考察，適時調整策略。總體來說，對于經費籌措和使用工作，要形成政府主導、社會力量參與的協(xié)調聯(lián)動機制，使目前的資金以及經費注入活躍起來，開源節(jié)流，才能為自治州民族文化遺產保護工作提供經濟上的保障，這樣在拆遷或復建工作中長期存在的經濟難題才能迎刃而解。

（四）加強基礎設施建設，注重傳承與開發(fā)

加強基礎建設，即要加強對于自治州民族文化遺產的基礎設施建設，具體包括要在原有的文化館、博物館等平臺的基礎之上，進行文化、旅游廣場等基礎設施的建設。在這個方面，有些市縣地區(qū)的先進經驗也是值得我們借鑒的，如巴東縣先后修建了寇公廣場、纖夫廣場、民族文化公園等民族文化的展示基地，在野三關鎮(zhèn)還成立了我國第一家校地共建的土家族文化傳承研究機構，野三關鎮(zhèn)中國土家族文化傳承院。對于自治州民族文化的傳承與開發(fā)，則是需要建立在基礎設施不斷完善的前提下，各級政府要積極推進傳承文化活動的展開，如恩施自治州在全州都設立了非物質文化項目傳習所，并制定了一系列的激勵政策，以此引導傳承人開展傳習活動，如咸豐縣在高樂山鎮(zhèn)設立了繡花鞋、何氏根雕以及嚴氏眼科傳習所，在黃金洞鄉(xiāng)麻柳溪村設立了土家吊腳樓建造技藝傳習所等；又如建始縣正在籌建絲弦鑼鼓、南鄉(xiāng)鑼鼓、鬧年歌、喜花鼓等傳習所。

此外，文化遺產是民族的生命和根基，對于自治州具備民族特色的文化遺產保護工作，要將立法深刻地與實踐相結合，要將法律靈活地運用于各類文化遺產保護工作中。 同時也可以與群眾的文化活動相結合，可以利用全國共同的節(jié)日如春節(jié)、元宵節(jié)、中國文化遺產日、中國博物館日等節(jié)日提前布置，以法律來進行保護，開展群眾性的民族文化活動，以營造一個政府與群眾共同保護文化遺產的氛圍，和法律的保護形成優(yōu)勢互動和良性循環(huán)。除以上共同節(jié)日以外，一些少數(shù)民族的特色節(jié)日也可以開發(fā)利用，如土家族的“女兒會”、“龍船調”民歌藝術節(jié)、擺手節(jié)、纖夫節(jié)等，這些都可以打造成具備地方特色的文化活動品牌，地方政府大力推廣的同時，以法律來保駕護航，有利于從制度和長遠上形成優(yōu)勢，推動民族文化遺產“邊保護、邊利用”的長期可持續(xù)發(fā)展。

注釋：

孫學華.論民族文化遺產在西部大開發(fā)中的立法保護.學術探索.2001（2）.

付華.我國非物質文化遺產的法律保護研究.河北師范大學2010年碩士學位論文.

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