對危機(jī)管理視域下防恐怖工作的思考

摘 要 如何評估恐怖主義的風(fēng)險并采取相應(yīng)的應(yīng)對措施，這是反恐危機(jī)管理的核心命題。不同國家的不同機(jī)構(gòu)對此作出的回答不盡相同。本文著重對反恐危機(jī)管理的內(nèi)容做以明確并對反恐危機(jī)管理的過程，即恐怖危機(jī)事件前的管理、恐怖危機(jī)事件現(xiàn)場管理以及恐怖危機(jī)事件后期的管理，做以探討性研究，以期能對實踐中的具體工作提供一些參考。

關(guān)鍵詞 防反恐 危機(jī)管理 恐怖主義風(fēng)險 情報

作者簡介：王夢瑤，中國人民公安大學(xué)偵查學(xué)院2014級博士研究生，研究方向：偵查學(xué)。

中圖分類號：D815 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1009-0592（2016）02-196-02

一、 防反恐與危機(jī)管理

（一）反恐危機(jī)管理的定義

對反恐危機(jī)管理的理解有著狹義與廣義之分。狹義的危機(jī)管理定義以美國聯(lián)邦調(diào)查局為代表，他們認(rèn)為反恐危機(jī)管理就是為預(yù)見、阻止和解決恐怖主義的潛在威脅和實際行為而確定、獲取并計劃使用各種資源的措施。包括執(zhí)法、威脅評估以及遭受大規(guī)模殺傷性武器襲擊時提供技術(shù)支持，時間進(jìn)程為恐怖事件發(fā)生前與發(fā)生時。與狹義的反恐危機(jī)管理相關(guān)的另一個概念是后果管理。后果管理包括威脅評估、遭受大規(guī)模殺傷性武器襲擊時提供技術(shù)支持以及為減少生命和財產(chǎn)的損失提供后續(xù)的幫助等內(nèi)容，時間進(jìn)程為恐怖事件發(fā)生時與發(fā)生后。由此可見，狹義的反恐危機(jī)管理與后果管理在進(jìn)程上存在交叉重疊，但它們的不同體現(xiàn)在，狹義的危機(jī)管理側(cè)重于強(qiáng)度執(zhí)法，而后果管理更強(qiáng)調(diào)減少生命與財產(chǎn)損失。

（二）恐怖主義風(fēng)險與防反恐工作

風(fēng)險是指在一定的時間段中，已知的威脅對特定的目標(biāo)可以造成的明確后果。恐怖主義風(fēng)險就是在一定的時間段中，已知的恐怖威脅對特定的目標(biāo)能夠造成的破壞后果。而反恐危機(jī)管理的邏輯起點和核心就是在恐怖事件發(fā)生之前，準(zhǔn)確有效地識別、估計和處置各種恐怖主義風(fēng)險。反恐危機(jī)管理的其他事項和后續(xù)工作都圍繞這個任務(wù)展開。

1.恐怖主義風(fēng)險構(gòu)成要素：根據(jù)上述恐怖主義風(fēng)險的定義可以看出，恐怖主義的風(fēng)險由三個要素構(gòu)成：威脅（Threat）、弱項（Vulnerability）以及后果（Consequences）。

威脅通常指那些不僅具備一定能力，而且具有實施破壞意圖的個人、組織或其他實體。需要進(jìn)一步說明的是：

（1）威脅的形式主體。威脅從形式上看，通常指個人、組織或者其他實體（例如國家或者某個政治實體）。

（2）威脅的內(nèi)容要件。威脅的構(gòu)成必須具備兩個要件：一是要有一定的能力；二是要有實施破壞活動的意圖，即犯意。沒有能力或沒有犯意，都不能構(gòu)成切實的威脅。

弱項是指系統(tǒng)中存在的、能被恐怖分子利用來造成危害的不足之處，包括設(shè)施、技術(shù)、組織、文化等方面的不足之處。

后果指恐怖分子成功實施攻擊后，由此造成的各種損失。損失既包括有形損失（財產(chǎn)損失、人員傷亡）也包括無形損失（個體情感、群體心理和意識等方面的損失）；可以是直接損失，也可以是間接損失。因此，對恐怖主義危機(jī)事件所導(dǎo)致的后果進(jìn)行估算往往充滿不確定性。因此，在反恐危機(jī)管理中，為了簡便起見，可以把恐怖主義后果的范圍限定在由恐怖事件直接導(dǎo)致的人員傷亡和財產(chǎn)損失。間接損失以及對社會心理造成的后果往往不考慮在內(nèi)。

2.恐怖主義風(fēng)險評估標(biāo)準(zhǔn)：威脅、弱項和后果這三個因素決定了恐怖主義風(fēng)險的大小。梅建明教授曾提出測量恐怖主義風(fēng)險大小的公式：

風(fēng)險=威脅*弱項*后果，用字母表示為R=T*V*C2

上述公式表明：

（1）恐怖主義風(fēng)險大小等于三個要素之間的乘積。三者之所以是相乘的關(guān)系，是因為缺乏其中的任何一項，風(fēng)險都不存在。例如，如果存在一個恐怖主義的威脅，我們的反恐力量及時發(fā)現(xiàn)并消滅了這一威脅，風(fēng)險便不復(fù)存在。如果，該組織或個人沒被我發(fā)現(xiàn)并消滅，但由于找不到系統(tǒng)中存在的弱項，沒有下手的地方，也不存在風(fēng)險。此外，即使找到了系統(tǒng)中的漏洞，如果各種反恐措施能夠及時化解恐怖事件造成的后果，也不存在風(fēng)險。

（2） 恐怖主義風(fēng)險的定量化。利用上述公式，可以把風(fēng)險量化，從而可以對不同類型的恐怖風(fēng)險進(jìn)行比較。例如，一個系統(tǒng)存在恐怖組織炸彈襲擊的威脅。那么，對于這個系統(tǒng)來說，在這個系統(tǒng)中生活的人員便具有了受傷的風(fēng)險，可以表示為針對該系統(tǒng)中的各種目標(biāo)由炸彈襲擊造成的年平均受傷人數(shù)。

3.兩種應(yīng)對策略：由此可推論得出應(yīng)對恐怖風(fēng)險的兩種策略，其一是直接消滅恐怖威脅，具體說來，就是直接消滅具有恐怖威脅的個人、組織或者其他實體。另一種策略是通過采取各種措施，改進(jìn)系統(tǒng)薄弱環(huán)節(jié)，或者化解恐怖襲擊會造成的消極后果。前一種是主動出擊式的，通常稱之為“反恐”（Counterterorism）；后者是一種被動預(yù)防式的，通常稱之為“防恐”（Antiterrorism）。由于建設(shè)投入與宣傳力度的不同，一些人忽略了防恐工作在廣義反恐工作中的重要價值，把反恐工做的任務(wù)僅僅理解為緝拿恐怖分子和摧毀恐怖組織，依靠的是具有快速反應(yīng)和臨場處置能力的反恐特警或特種部隊。實際斗爭中，主動出擊消除直接威脅的做法立竿見影，效果顯著，所以更容易為人們所接受和理解，但這通常處于恐怖活動發(fā)生之時，處置結(jié)果具有難以預(yù)測性和難以控制性。結(jié)合恐怖主義的新特點來看，組織松散，培養(yǎng)迅速，摧毀某恐怖組織和緝拿單個恐怖分子對消除恐怖主義的作用微乎其微，新的組織和個人會瞄準(zhǔn)防御弱項伺機(jī)行動。與這種主動出擊的反恐做法不同，預(yù)防式的反恐策略看似被動、消極，但卻容易做到，因為改進(jìn)系統(tǒng)本身的薄弱環(huán)節(jié)，制定應(yīng)變措施化解恐怖主義風(fēng)險可能造成的各種可能后果比大海撈針式的尋找、監(jiān)控恐怖分子要容易得多。因此防恐策略也是廣義的反恐工作中必不可少的重要一環(huán)。

二、恐怖危機(jī)事件管理

恐怖危機(jī)事件前的管理就是在恐怖危機(jī)事件還沒有實際發(fā)生之間，反恐部門應(yīng)當(dāng)開展的各項工作和采取的各種措施。其中主要為分析個管理恐怖主義風(fēng)險、對恐怖主義風(fēng)險進(jìn)行預(yù)測。

（一）分析風(fēng)險

分析風(fēng)險就是對系統(tǒng)面臨的恐怖主義威脅進(jìn)行全面分析的過程。具體分析的內(nèi)容包括：什么人或組織構(gòu)成威脅；上述個人或組織實施恐怖襲擊的意圖和能力如何；恐怖襲擊的目標(biāo)有哪些；恐怖襲擊會產(chǎn)生什么后果等等。

（二）管理風(fēng)險

管理風(fēng)險就是設(shè)計各種應(yīng)對措施降低恐怖主義的風(fēng)險，并化解其后果。管理風(fēng)險是評估風(fēng)險的深入和后續(xù)步驟。管理風(fēng)險是根據(jù)評估的結(jié)果而開展的工作和擬定的措施。這些工作和措施都是具有應(yīng)對性的。

1.管理風(fēng)險的應(yīng)對性工作：管理風(fēng)險的應(yīng)對性工作主要為編制危機(jī)管理的戰(zhàn)略預(yù)案。危機(jī)管理的戰(zhàn)略預(yù)案一般指為應(yīng)對恐怖主義風(fēng)險而事先設(shè)計的應(yīng)對指南。戰(zhàn)略預(yù)案的主要內(nèi)容有：明確負(fù)責(zé)牽頭機(jī)構(gòu)和人員：對大型危機(jī)事件，明確如何組建聯(lián)合指揮部；明確應(yīng)急指揮中心負(fù)責(zé)信息發(fā)布、安全、聯(lián)絡(luò)等參謀人員的工作；明確參與救援行動的相關(guān)單位，組建行動小組；明確后勤保障需求，組建后勤小組；明確制定戰(zhàn)術(shù)計劃的相關(guān)事宜，組建戰(zhàn)術(shù)計劃小組；明確事務(wù)管理方面的任務(wù)，組建行政管理小組；明確培訓(xùn)和演練任務(wù)；明確如何測試、評估和調(diào)整預(yù)案。

2.管理風(fēng)險的應(yīng)對性措施：根據(jù)前面對恐怖主義風(fēng)險的分析，可以采取應(yīng)對性的措施解決已經(jīng)明確的恐怖主義風(fēng)險。采取應(yīng)對性措施的目的是為了組織、延緩恐怖襲擊，或者減輕恐怖襲擊的后果。恐怖襲擊的對象主要為人和物兩大類。其中后者包括各種建筑物、設(shè)施、交通工具等。而對人（政府要人、社會名流、商業(yè)巨賈等）的襲擊常常發(fā)生在一定的場所，因此，防止恐怖主義隊伍的侵害時管理恐怖主義風(fēng)險的重要環(huán)節(jié)。

以建筑物為例，管理風(fēng)險的應(yīng)對性措施主要包括如下四個方面：建筑物地點的選擇、建筑物設(shè)計、建筑物空間規(guī)劃以及建筑物內(nèi)部的日常安全管理。首先，在選擇建筑物地點的時候，應(yīng)當(dāng)盡可能避免在鬧市區(qū)、靠近主要街道的地區(qū)建造那些容易成為恐怖分子襲擊目標(biāo)的政府辦公大樓、要害設(shè)施等建筑物。在鬧市區(qū)、主要街道附近建造這些建筑物會增加防范恐怖襲擊的難度。即使要在這些地點建造，也應(yīng)當(dāng)使建筑物與街道保持一定角度，避免建筑物與街道處于平行位置，因為平行走向的建筑物不利于抵消街道上汽車炸彈產(chǎn)生的沖擊波。其次，建筑物的外形、建筑材料的選擇都是建筑設(shè)計師在防范恐怖襲擊方面特別需要考慮的問題。U型或L型建筑物是應(yīng)當(dāng)避免采用的外形，因為這種形狀的建筑物內(nèi)測發(fā)生爆炸對建筑物產(chǎn)生的破壞性更大。建筑設(shè)計師應(yīng)當(dāng)選用那些能防震防火的建筑材料。用大量的普通玻璃裝飾大樓門窗雖可提高采光率，但從防范恐怖襲擊上，這種建筑應(yīng)當(dāng)避免，因為炸彈沖擊波震碎普通玻璃后產(chǎn)生的碎片會對周圍人員產(chǎn)生二次傷害的危險。再次，在規(guī)劃如何使用建筑物內(nèi)部空間方面，應(yīng)當(dāng)把會議室、高級官員辦公室、計算機(jī)房以及其他重要單位的辦公場所分配在建筑物相對安全的區(qū)域，應(yīng)當(dāng)避免這些重要辦公場所的玻璃門窗正對著外部街道。

（三）預(yù)警

在恐怖事件還沒有發(fā)生之前，以適當(dāng)?shù)姆绞较驁?zhí)法部門和群眾發(fā)布預(yù)警，可以降低恐怖襲擊造成的消極后果，甚至可以起到挫敗恐怖襲擊的作用。預(yù)警的基礎(chǔ)是前期的反恐情報和風(fēng)險評估。由于恐怖組織在成員結(jié)構(gòu)、作案手段、攻擊對象等方面表現(xiàn)出于一般犯罪組織不同的特點，要準(zhǔn)確地對恐怖襲擊發(fā)布預(yù)警通常是一件比較困難的事情。美國“9·11”事件后，美國公眾對美國政府（特別是其情報部門）沒有能夠預(yù)先阻止“9·11”恐怖襲擊、沒有預(yù)先對襲擊發(fā)布預(yù)警提出了尖銳的批評。在恐怖襲擊事件發(fā)生后的五個月之內(nèi)，美國聯(lián)邦調(diào)查局發(fā)布了數(shù)次恐怖襲擊預(yù)警，而缺乏具體的指導(dǎo)意義，人們批評這些預(yù)警太寬泛，批評者認(rèn)為這些預(yù)警是政府逃避責(zé)任的一種做法。為了防止再次發(fā)生類似事件，美國政府加強(qiáng)了預(yù)警方面的工作。其中之一就是建立了美國國土安全預(yù)警系統(tǒng)（Homeland Security Advisory System），另一項舉措是推廣最早在美國洛杉磯地區(qū)實施的“恐怖主義早期預(yù)警工作模式”（Terrorism Early Warning Group）。

1.美國國土安全預(yù)警系統(tǒng)：2002年3月美國建立了國土安全預(yù)警系統(tǒng)。該系統(tǒng)把恐怖襲擊的風(fēng)險分為五個級別，并按照風(fēng)險從低到高的順序分別用綠色、藍(lán)色、黃色、橙色和紅色標(biāo)識。對于個人、家庭、社區(qū)、學(xué)校、公司和政府部門來說，都可以有針對性地根據(jù)不同的風(fēng)險級別采取相應(yīng)的行動方案。

2.美國“恐怖主義早期預(yù)警工作模式”：美國國土安全預(yù)警系統(tǒng)是一種發(fā)布預(yù)警信息的工作模式。這種工作模式并沒有涉及一個核心問題，即發(fā)布預(yù)警信息的依據(jù)是什么。美國“恐怖主義早期預(yù)警工作模式”力圖解決這個核心問題。如果把美國國土安全預(yù)警系統(tǒng)看作是反恐部門與其他部門和公眾之間的一個信息溝通過程，那么，這個過程表現(xiàn)的是反恐部門與外部的工作關(guān)系。與這個過程不同，美國“恐怖主義早期預(yù)警工作模式”可以看作是反恐部門內(nèi)部之間的過程，它表現(xiàn)的是不同反恐部門之間的內(nèi)部關(guān)系。

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