地方立法權擴容的意義與挑戰

摘 要 黨的十八屆四中全會首次提出要“依法賦予設區的市地方立法權”，修改后的《立法法》在第72條將地方立法權下放至所有設區的市。地方立法權的擴容，意味著我國立法制度和法律適用的進一步發展和完善，有利于充分發揮地方立法的主動性和積極性。與此同時，這一舉措也對我國的法制統一、地方立法水平和立法質量帶來了相應的挑戰。在推進地方立法的進程中，要明確權限與范圍，“要在總結經驗的基礎上科學立法、民主立法，使之制度化、規范化和程序化。”注重立法質量，使地方立法權的擴容真正實現促進法治進步和地方發展的功效。

關鍵詞 地方立法權 擴容 意義 挑戰

基金項目：黑龍江大學研究生創新科研項目資金資助（項目編號：YJSCX2015-041HLJU）。

作者簡介：李楊，黑龍江大學研究生學院2013級憲法學與行政法學專業碩士研究生。

中圖分類號：D67 文獻標識碼：A 文章編號：1009-0592（2016）02-165-02

地方立法權，是一國立法體制內，地方相對于中央享有的立法權。根據《中華人民共和國憲法》和修改前的《立法法規定》，地方立法權主體范圍包括省、自治區、直轄市的人大及其常委會，他們可以在不同憲法、法律、法規抵觸的情況下制定地方性法規。省、自治區政府所在地的市、國務院批準的較大的市、經濟特區所在地的市人大及其常委會在不同憲法、法律、行政法規、省或自治區制定的地方性法規抵觸的前提下，可以制定地方性法規。2015年3月15日通過的《立法法修正案》將地方立法權的范圍擴大至所有設區的市和自治州，包括廣東省東莞市、中山市和甘肅省嘉峪關市，以及頗具意義的海南省三沙市，享有地方立法權的市的數量由過去的49個擴容至284個。地方立法權的擴容符合我國的立法實踐和當今社會經濟的發展需求。

但同時也存在一些問題，地方立法權的下放會不會導致“盲目立法”，“政績沖動”甚至威脅社會主義法制統一？地方立法機關作為社會治理“承前啟后”的重要環節，其立法職責的履行對推進國家治理體系和治理能力現代化的進程有著重要影響。

因此深入研究我國地方立法權擴容的意義和面臨的挑戰，是具有現實意義的重要課題。

一、地方立法權擴容的現實意義

立法制度對立法質量有根本性的影響，《立法法》的修改無疑是對我國立法理論與立法實踐經驗的總結和完善。根據修改后的《立法法》，地方立法權是指地方立法機關按照《立法法》有關立法指導思想、基本原則、立法權限、立法程序和立法技術等方面的規定，根據本行政區域的具體情況和實際需要在不與憲法、法律、行政法規相抵觸的前提下制定地方性法規的權利。那么這次地方立法權擴容的現實意義是什么呢？

（一）地方立法權擴容是我國改革和發展的內在需求

《立法法》修改之前，我國擁有地方立法權的城市分為四類，一是各省省會、自治區首府所在的市，二是直轄市，三是廈門、深圳、珠海、汕頭四個經濟特區所在地的市，四是國務院批準的“較大的市”，共計49個。在原有的立法體制下，享有地方立法權的市數量很少，沒有立法權的200多個設區的市想根據當地的具體情況和實際需要制定相關法律，只能向省級人大及其常委會申請立法。隨著我國經濟的快速發展，地方立法權的范圍已經不切合實際需求，眾多設區的市需要地方立法權來處理好法律與改革的關系，避免地方立法資源配置不均衡造成的發展困境。因此，賦予所有設區的市地方立法權，根據經濟總量、人口規模、地域面積等硬性指標與立法需求、立法能力等軟性指標合理賦權，是在堅持從實際出發而進行的適應經濟社會發展的一種改革。

（二） 地方立法權擴容有利于完善我國法律體系

國家立法要考慮其在全國各地的適用，既要統領大局，又要照顧細微，這無疑考驗立法者的智慧。同時，國家立法要進行充分的調研與論證，結合地區實踐和成熟經驗，故立法進程緩慢。與國家立法相比，地方立法則可以因地制宜，在不同法律、法規相抵觸的情況下進一步結合實際情況，科學立法，解決當地發展中的特有情況與新問題。隨著立法環境和立法技術的逐漸提升，設區的市已初步具備獨自立法的條件。因此，賦予其地方立法權，充分調動其立法能動性和積極性，促使各地方科學、快速、依法解決本地區的突出矛盾和新生問題，是我國以法律制度為深化改革保駕護航的良策。地方立法作為法律體系的重要組成部分，具有廣闊的發展空間和強大的生命力，在整個法律體系構架中具有實施性、補充性、先試先行的重要地位。賦予設區的市地方立法權可以為全局性的改革提供立法經驗，最終推動我國法律體系臻于完善。

二、地方立法權擴容所面臨的挑戰

地方立法權擴容在給地方帶來發展機遇的同時，也會帶來一定的挑戰。

（一）對法制統一的挑戰

地方立法權的權力大小與一國國家體制關系密切。在美國這樣的聯邦制國家，聯邦與各個地方都享有立法權，而且每個州甚至可以制定州憲法，但州憲法不得違反聯邦憲法。我國是單一制國家，國家的立法體制是一元的，最高權力機關是全國人大，只有一部憲法。地方立法從屬于中央立法，不得違反全國人大及其常委會、國務院制定的法律、行政法規。

隨著地方立法權的擴容，地方立法主體的范圍大幅度增長，地方立法與上位法沖突、地方立法之間存在沖突的可能性大大增加，這對我國法律體系的穩定和法制的統一都帶來了巨大的沖擊。

誠然，我國《立法法》的頒布施行對于解決行政法律規范的沖突起到了重要作用，但是其作用并不是萬能的，這既是行政法結構的特殊性決定的，又是社會不斷發展的現實表現。

作為單一制國家，我國的法治是一個統一和諧的系統，各地方法治屬于子系統。而地方立法權的普遍賦予，在地方立法普遍開花的情況下，“各子系統往往受其功能角色的限制，容易將注意力只放在其自身所轄領地內，從而破壞系統的整體性并割斷與其它子系統的聯系”。

（二）對地方立法水平的挑戰

地方立法權的擴容對地方立法水平提出了新要求，如立法專門委員會等相關工作機構的組建、法律人才的儲備、立法權限的劃分等等。地方立法數量的不斷增加，基本解決了過去諸多領域“無法可依”的問題，但地方立法數量的激增也隱含不少地方國家機關片面追求立法數量和立法規模而忽視立法質量和立法效益的觀念。如何實現地方科學、民主立法，避免由于立法權限配置不甚清晰導致的“立法打架”、“立法越位”、“立法缺位”，是地方立法機構面臨的重要挑戰。

同時，地方立法還有可能成為地方領導個人意志的體現，出現“拍腦門立法”、“地方保護主義立法”。如此情形下的地方立法，對社會現實的具體把握不夠準確，必然導致地方立法質量不高，制約地方法治建設的進程。甚至對地方經濟、文化和社會的發展起到反作用。

三、對挑戰的應對與思考

在行使地方立法權的時候，應該清醒認識其可能帶來的風險和挑戰，并予以積極防范，對立法權限、審議機制、工作制度、立法工具、立法人才等各類因素進行科學安排和合理配置。

（一） 科學配置地方立法權限

地方立法權的擴容不僅僅是地方權力的擴大，也伴隨著對地方立法權力的規范和限制，使其在法律設置的框架下運行。對地方立法權限進行科學劃分、合理配置，是實現地方人大科學立法的前提和基礎。在立法權限的配置上，包括中央與地方的立法權限、省級與設區市的立法權限、設區市的權力機關與政府間的立法權限等，其中，最關鍵是中央與地方立法權限。

修訂后的《立法法》規定設區的市“可以對城市建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的事項制定地方性法規”。這就要求地方政府部門不能僅僅照顧本部門利益，隨意制定地方政府規章，限制、剝奪公民的權利。同時，地方立法的范圍更接近基層群眾，更能夠也更應該體現民意，解決民眾迫切需要解決的問題。要進一步科學配置不同立法主體的立法權限，減少權限上的交叉和重復。

（二）健全立法審議機制，確保法制統一

健全科學的法規案審議程序，是地方人大科學立法的重要程序保證。 對已經賦予了地方立法權的設區的市要在一定期限內對其立法質量進行監督，即審查其地方立法的合憲性和合法性，并及時提出修改糾正意見和建議，確保其立法的質量和法制的統一。

首先，健全法規備案審查制度。隨著“擁有地方立法權的地方在數量上的增加，不僅極大地增大了事前審查的工作量，更使得解決法規沖突的制度性需求也呈幾何數增長”。立法是專業性很強的工作，面對大量的地方立法，建議全國人大常委會加強主動審查，明確“不抵觸”、“不適當”等審查標準的具體內容，加強對地方人大備案審查工作的指導和監督，形成全國的備案審查監督網絡，共同維護法制統一。

其次，省級人大要有專門的備案審查機構和專家庫。關于我國備案審查制度，有學者指出，“備案審查制度面臨著不少的缺陷：備案機關缺乏審查權；備案審查決定的沖突；備案審查性質的模糊；備案機關缺乏上位法解釋權等”。為加強對設區市地方立法質量的把關，要完善立法前、立法中和立法后的檢測與評估。省級人大要成立專門的審查備案室，吸納相關領域專家參與起草、備案審查等工作。要建立委托第三方起草地方性法規草案制度，維護立法的中立性、體現立法的專業性、彰顯立法的社會性和保障立法的民主性，確保法制的統一。

最后，健全地方性法規清理機制。地方性法規要緊緊跟隨國家立法步伐，同時結合當地社會發展情況不斷修改和完善。為了保障法制統一和地方立法的生命力，有必要建立地方性法規主動、及時、系統的清理制度。要密切跟蹤全國人大立法，及時解決法規適用中的問題，適時啟動法規修改程序。

四、 結語

地方立法權的擴容，為地方立法的完善與進步奠定了堅實的制度基礎，為地方社會經濟穩步發展提供了機遇與挑戰。地方科學、民主立法的道路越走越寬，立法進一步成為反映民意、體察民情、集中民智的過程。地方立法的制度化、程序化、規范化建設，必將提升本地區的內生發展動力，地方立法鮮活的生命力，也必將為社會主義法治國家建設注入源源不斷的血液。

參考文獻：

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