試論施政程序正當性與依法治市

于洋　王丹波

摘 要 《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》將“深入推進依法行政，加快建設法治政府”作為依法治國系統工程的重要組成部分。在建設法治政府的歷史背景下，對施政程序的正當性進行審視，仍有其現實意義。本文就施政程序正當性的獨立價值與構建等方面，一談淺見。

關鍵詞 施政程序 正當性 依法治市

基金項目：2015年四平市社科基金項目，項目編號2015104。

作者簡介：于洋，吉林師范大學經濟學院，講師，研究方向：法學；王丹波，吉林公捷律師事務所，副教授，四平市政府法律顧問團成員。

中圖分類號：D601 文獻標識碼：A 文章編號：1009-0592（2016）02-164-02

一、 程序正當性原則尚未貫徹于施政全過程

1989年至1999年的十年時間，我國先后頒布了《行政訴訟法》、《國家賠償法》、《行政處罰法》、《行政復議法》、《政府信息公開條例》，在2003年頒布了《行政許可法》，在2011年又出臺了《行政強制法》，加之各行政管理領域的部門法律，行政法體系在我國已基本建立。在這些法律規范中，皆貫穿著行政權力運行的程序規則，但受重實體輕程序貫性思維的影響，程序正當性原則在實際操作中并未得到一體遵行。《行政訴訟法》的頒布，開啟了民告官之門，同時也標志著我國法治政府建設進入了以約束行政權力、規范政府行為為重點的階段，對行政行為的司法評判中，行政行為程序的合法性應當是至關重要的一個方面，在司法實踐中，得到否定性評價的行政行為大多數都是因程序違法所致。

2015年筆者經辦的行政機關法律顧問事項中，有五項皆涉及程序問題，其中政府采購三項、行政許可一項、城市房屋征收一項。行政機關對程序上的缺失是非常清楚的，但仍將相關事項送交法律顧問審核，是因為行政機關認為，或者情況緊急，如果履行程序會延誤工作完成的時限，或者認為有的程序是沒有必要的，履行與否不影響結果。產生這一思想的根源，無疑是將實體與程序定位在主從關系上，將程序的正當性作為實現實體正當性的手段，而忽略了程序正當性的獨立價值。

二、施政程序正當性的價值探析

程序是事物發展的軌跡，前后環節具有因果性，是力的傳導和信息的輸送。程序是指按照一定的方式、步驟、時間和順序作出法律決定的過程。程序具有有序性、不可逆性、時限性和終結性的功能。正當性是任何事物的生命和價值所在。正當程序有兩個基本功能：一是防止公權力濫用，遏制腐敗；二是保護公民、法人和其他組織的合法權益不受公權力侵犯。正當程序原則主要體現為公開、效率、參與、合法與合理原則，主要還是合理性的問題。施政程序的正當性，包括程序設定本身的正當性和依程序施政兩個方面，本文提及的程序正當性僅指按法定程序施政的正當性。

（一）施政程序是行政權力運行的儀軌

程序的運行軌跡和人與事物的運行軌跡是不一樣的，程序是人的行為或者事物按照預先設計而運動的過程，但是人與事物運動的自然過程是隨機的，而程序則是預先設計好的，無論實際運動過程是否出現，程序都是存在著的。預定性是程序所具有的基本特征，如果人們的活動不是按照預定的方式進行的，那么，這種活動即屬于無序的活動，行政權力就會脫軌。由于程序具有預定性，所以程序就限制了人們選擇實現目的之手段的自由、限制了人們主觀隨意性的發揮。

（二）施政程序正當性，是公平正義的外化，是看得見的正義

公平正義是人類社會永恒的、最高的追求。社會越進步，人們對公平正義的追求就越強烈。然而，在現代社會，社會的公平正義與政府（即國家政權機關）是否公平正當施政具有直接的關系。正當施政程序是形式合理性與價值合理性的矛盾統一，是體現公平正義理念的基本準則。正當程序內容的最低限度，是對政府權力予以較完備的形式規制。如果因為每一個具體的行政行為的對象不同，導致結果的不同，而使從結果的差異上不能在微觀上考量行政行為的公平，那么，便會使人產生質疑。施政程序是重復使用的，是最便于量化的，是最能讓每一個人感受到公平正義的重要環節。

（三）施政程序正當性是減少社會矛盾的第一道屏障

在公共權力形成初期，權力運行具有較大的自由裁量性。隨著公共權力向理性權威發展，人們對權力運行的評價也逐漸轉向理性的審視。理性權威也即是法律權威，人類的行為建立在形式合理性基礎上，這是現代社會最典型的合法性治理模式。在現代社會實質正義相對難以確定的情況下，程序能夠起到吸收社會不滿，將價值問題轉換為程序問題的社會整合功能。社會公眾對政府誠信的質疑，對是否合法行政、合理行政的質疑，尤其是信訪案件，無不包含著對政府施政程序正當性的疑問。

根據上述分析，正當程序既因其程序性而制約著權力擁有者，使人們在程序正義的理念下認同制度及制度結果，同時又因為正當程序超越了實質正義的不確定性，以相對穩定的程序支撐著實質正義，故而能使社會的價值轉換和平地進行。程序正當性，就是對程序作出評價，換言之，以程序之要求對施政行為作出評價，程序本身是有價值的，現在還有學者認為“行政程序不具有獨立價值”，此觀點助推了對程序正當性的輕視。為此，在法治政府建設過程中，我們應注意到對“重實體，輕程序”的聲討，還需要終結“程序無價值”的傳統思維，還需將施政程序的正當性作為考量法治政府建設水平的第一標尺。

三、 施政程序正當性的構建，應納入法治政府建設的評價體系（一）樹立程序正當性獨立價值觀念

對于程序正義或正當性價值的認識，固然不能脫離程序正義與實體正義關系的辯析，以此邏輯推演，也不可避免地得出這樣的結論：程序正義與實體正義是形式與內容的辯證關系，程序與依程序所做之事之間的因果關系是手段與目的的關系。但，如果將程序正義置于形式的外殼之內，將程序作為施政的手段，則必然會為了內容需要而“一拘一格”，因目的的高尚而“不擇手段”，必然阻礙程序正義獨立價值的確立。

（二）施政程序納入政府建設指標體系

2009年國務院法制辦公室組織起草了《關于推行法治政府建設指標體系的指導意見（討論稿）》，2010年國務院出臺了《關于加強法治政府建設的意見》，各地方政府圍繞全面推進依法行政和法治政府建設，制定了法治政府建設指標體系，2014年7月，吉林省人民政府也出臺了《吉林省法治政府建設指標體系》，其組成部分包括法治思想體系、制度規范體系、行政決策體系、政務公開體系、行政執法體系、行政監督體系、綜合保障體系。而只在行政執法體系中將“行政執法程序正當”作為一項子目標，而對于其他幾個目標體系組成部分皆未提及“程序正當”。由此可以得出結論，該指標體系的設計認為對于行政執法環節，程序正當是必須考慮的，而其他政府工作與程序正當無涉。此種思維是對程序正當價值偏頗理解，也沒有全面貫徹十八屆四中全會的精神。中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定已將“程序法定化”，作為“依法全面履行政府職能”的重要內容。而非僅有行政執法環節才須注重程序的正當性。

（三）編制施政程序清單

中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定提出，在依法全面履行政府職能上要推進程序法定化，要繼續健全依法決策機制，要確定重大行政決策法定程序，在規范公正文明執法上要明確具體操作流程，在對行政權力的制約和監督上要完善糾錯問責的方式和程序。顯然，施政程序建設納入了“深入推進依法行政，加快建設法治政府”的各個方面。2015年3月，黨中央、國務院印發了《關于推行地方各級政府工作部門權力清單制度的指導意見》，將優化權力運行流程作為工作任務之一，并要求“地方各級政府工作部門要按照透明、高效、便民原則，制定行政職權運行流程圖，切實減少工作環節，規范行政裁量權，明確每個環節的承辦機構、辦理要求、辦理時限等，提高行政職權運行的規范化水平”。略顯不足的是，沒有對政府施政程序作“清單”制度安排，但這也為地方各級政府留置了創新的空間，尤其是政府內部程序清單的編制，更是地方政府施政理念、施政膽識與施政藝術的集中體現。

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