完善江蘇城鄉一體化環境保護政策

江蘇是我國率先實行城鄉一體化建設的省份，也非常重視城鄉一體化建設中的環境保護工作。為進一步加快城鄉一體化建設，江蘇要加強整體規劃，優化環境建設，出臺相關條例，完善法治工作，構建支撐體系，加強政策保障，做好基礎工作，推進全面發展。

當前江蘇城鄉一體化環境保護政策面臨的挑戰

實現綠色發展要求的挑戰。十八大提出了“著力推進綠色發展、循環發展、低碳發展”的要求，十八屆五中全會又進一步強調“堅持綠色發展，必須堅持節約資源和保護環境的基本國策”，這意味著要把環境保護放在經濟發展的首位。近年來，江蘇雖然制定了比較完備的環境保護政策，環境污染治理也取得了明顯的進步，但尚未達到綠色發展的程度。以2014年為例，全省13個省轄市的水環境檢測對象中符合Ⅲ類的斷面比例僅為45.8%，空氣質量均未達到國家二級標準要求，霧霾天仍然影響著人們的日常生活，固體廢棄物排放總量為10916.5萬噸，仍呈現較高的水平。總體上，江蘇城鄉一體化建設的環境污染呈現弱N形趨勢，尚未形成倒U形趨勢，這就更需要加強環境保護政策的創新及完善。

推進現代農業建設的挑戰。十八大把“城鄉一體化”確立為今后加快城鄉區域建設的主要路徑。隨著城鄉一體化建設的逐步深入，國家又提出了發展智慧農業和建設都市化現代農業的要求。發展智慧農業將成為城鄉一體化建設的新動力，而建設都市化現代農業將成為城鄉一體化建設的新目標。由于江蘇城鄉建設存在著較大的差異，農村環境污染治理相對較差的狀況會加大城鄉一體化建設環境污染治理的難度，影響都市化農業建設的進程。據調查，近年來江蘇農村養殖豬、雞、鴨、鵝等動物每年的排便超過1億噸，每年使用農藥10多萬噸，鄉鎮企業生產的“三廢”排污量也呈逐年增加態勢，這些都會加重農村生態環境的污染，影響城鄉一體化建設的進程，對現有環境保護政策創新及完善提出嚴峻的挑戰。

加快環境污染治理的投資挑戰。據統計，江蘇2013年的環境污染治理投資總額為881億元，占江蘇GDP的比重為1.49%，低于全國平均占比1.67%的水平。另據估計，2014年江蘇環境污染治理投資額會達到969億元，雖比2013年要增長10%左右，但其占GDP的比重仍要低于全國平均水平。此外，若按照全國平均水平估算，當前江蘇環境治理投資總額要達到北京市的投資水平或規模，應至少還要投入2000億元。當前，江蘇環境治理投資額總體偏少的原因主要在于當前江蘇環境污染治理投資主要來源于政府的財政投資，并未形成“企業—政府—社會”全方位環境污染治理投資機制，致使江蘇在推進城鄉一體化環境保護過程中的資金缺口較大，進程緩慢。

改進環保工作質量的現實挑戰。目前，江蘇城鄉一體化環境保護政策的創新與完善工作才剛起步，推進這項工作還面臨著諸多挑戰。據統計，2014年，全省環保部門累計出動執法人員65萬人次，檢查企業26萬廠次，立案處罰5463件，處罰金額2.3億元，掛牌督辦重點環境問題479件；全省環保部門共受理群眾環境投訴98329次，主動排查重點環境矛盾糾紛890件；全省立案偵查環境污染案件139件，抓獲案件嫌疑人414人；全年征收排污費20.75億元，其中大氣排污權交易金額超過7500萬元。上述統計數據雖然在一定程度上表明了江蘇在環境污染治理方面取得了一定的成績，但從另一個側面也說明江蘇環境污染治理工作還有很多方面需要加以完善和改進，環境保護政策實施還處在待規范待完善的狀態，需要通過環境保護政策的進一步創新與實踐，加快城鄉一體化環境保護。

完善江蘇城鄉一體化環境保護政策的對策建議

加強整體規劃，優化環境建設。雖然江蘇城鄉一體化現有環境保護政策的實施已初見成效，但要進一步提升江蘇的生態環境質量，還需要加強對環境保護政策創新與完善的整體規劃。對此，一方面在完善規劃的過程中，要秉持實事求是的精神和堅持成本-效益的原則，合理安排不同環境保護政策實施的時間、內容、標準及其力度，通過指標分析、過程控制和綜合對比等方法，嚴控環境污染治理的低效投入、重復建設、超額排污以及污染項目比例過大等現象。另一方面，要加強并優化江蘇城鄉一體化環境保護政策創新與完善的環境建設，通過媒體宣傳、社區動員、村鎮參與等方式，形成“人人參與、人人盡力”的環境保護機制，以此加強人們的環境保護意識，為江蘇城鄉一體化環境保護政策創新及完善營造良好的氛圍。

出臺相關條例，完善法治工作。近年來，江蘇雖然陸續出臺了《江蘇省通榆河水污染防治條例》、《江蘇省大氣污染防治條例》、《江蘇省農業生態環境保護條例》等一系列環境保護方面的法規，但這些法規很少涉及城鄉一體化的環境保護問題。為了提高江蘇城鄉一體化環境保護政策的創新效果，建議出臺類似“江蘇省城鄉一體化環境保護綜合管理條例”等的相關法規。通過該類條例，一方面要明確并闡明城鄉一體化環境保護中農村環境保護的重要地位及城鄉環境保護的協調原則，對城鄉一體化環境保護政策的內容、形式、標準、力度、實施條件、考核辦法及獎懲制度等做出具體規定，使城鄉一體化環境保護工作形成“有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究”的法律工作機制。另一方面，還要通過該類條例，充分體現出多種政策支持環境保護的導向效應，優先對環保項目及環境治理項目提供財政補貼、低息貸款、稅收優惠和資源供給等，并以法的形式從發展導向、政策扶持和項目偏好等方面，加快推進江蘇城鄉一體化環境保護政策的有效實施。

構建支撐體系，加強政策保障。江蘇城鄉一體化環境保護建設是一個復雜的系統性工程，需要各級政府制定配套的財政、金融和產業等相關政策。對此，根據江蘇城鄉一體化建設的實際情況以及環境保護的要求，可構建“財政-稅收-金融-產業”鏈式結構的環境保護政策支持體系。在財政補貼政策方面，要努力向間接補貼傾斜，通過注重環保技術創新、重大環境基礎建設的財政支持以及實施項目捆綁規劃等，提高財政補貼政策的引導效應；在稅收支持政策方面，要加快完善稅收減免、抵扣、返還和轉移支付等政策，并通過適時開征排污稅，對重污染項目或企業征收，提高稅收支持政策的實施效果；在金融支持政策方面，要積極拓展融資渠道，通過實施多層次、差異化的利率補貼融資以及加息懲罰政策等，引導資金有的放矢地流向環境保護和環境治理實體；在產業支持政策方面，要充分利用優先發展產業優惠政策引導和限制發展產業懲罰政策約束等方法，優化江蘇產業結構調整，促進江蘇經濟低碳發展。

做好基礎工作，推進全面發展。針對江蘇城鄉一體化環境保護政策實施的艱巨性，要從環境保護政策咨詢、政策支持標準制定、實施考核與評價機制、完善獎懲制度等多個方面，做好環境保護政策創新及完善的基礎工作。在環境保護政策宣傳方面，政府要做好廣播員的角色，通過政務平臺、現代媒體以及微博微信等方式，積極向企業和個人宣傳各項環境保護政策；在政策支持標準制定方面，政府要做好調研員的角色，通過深入基層、定期研討和動態更新等方式，科學合理地制定環境保護支持標準；在實施考核與評價機制方面，政府要做好裁判員的角色，通過指標分析、科學考核和綜合評價等方式，明晰各部門在環境保護中的成績與不足，做好改進，提質增效；在完善獎懲制度方面，政府要做好監督員的角色，通過獎勵先進、鼓勵落后和懲治違法等方式，推進環境保護工作良性循環和有序展開。通過做好上述基礎工作，全面促進江蘇城鄉一體化建設綠色發展、循環發展和低碳發展。

〔本文系南京航空航天大學孫濤承擔的江蘇省社科基金項目“江蘇城鄉一體化環境保護政策研究”成果〕

（江蘇省哲學社會科學規劃辦公室供稿）

責任編輯：錢國華