民生改善與江蘇經濟發展轉方式提質效

吳先滿　張立冬

習近平總書記深刻指出，做好經濟社會發展工作，民生是“指南針”，抓民生也是抓發展。在持續加強供給側結構性改革的宏觀大背景下，實施以改善民生為重點的發展戰略，是促進經濟發展方式轉變，更加注重質量和效益的重要途徑之一。

一、對照民生需要，江蘇轉變經濟發展方式、

提高經濟發展質量效益存在的突出問題

1.投資與消費失衡，制約居民消費

隨著世界經濟萎靡不振，江蘇進出口總額占GDP比重呈現不斷下降的態勢，已從2010年的76.1%下降到2014年的53.2%；從社會消費品零售總額占GDP的比重來看，盡管在2000年～2014年該占比總體呈上升態勢，但是上升幅度非常有限，僅僅從34.0%提高到36.1%。從江蘇經濟增長動力結構來看，整體上主要依賴于投資拉動模式，外需雖然依存度較大但是在近幾年下降較為明顯，而國內消費需求對經濟增長的貢獻度不但較低而且增長幅度有限。

這一經濟增長模式，即固定資產投資長期居高不下且不斷壓低消費率，直接后果就是導致居民個人消費受到嚴重制約。從居民消費率的國際比較來看，其占GDP的比重平均在60%左右，無論是發達國家、中等收入國家還是低收入國家，居民消費率均值均在55%以上，而江蘇2014年社會消費品零售總額占GDP的比重僅為36.1%，遠遠低于國際平均水平和同等發展階段國家的平均水平。

2.居民富裕程度與經濟實力不匹配

江蘇經濟發展長期立足于發揮勞動力成本優勢，在國際產業分工中處于中低端的代工角色，2000年～2014年江蘇居民收入狀況，勞動者報酬收入盡管呈現出先下降后上升的U型趨勢特征，但是總體表現出下降的態勢，從2000年的45.8%下降到2014年的44%。從國際對比來看，近年來世界主要經濟體勞動者報酬占GDP的平均比重基本均在50%～57%之間，較江蘇2014年的水平要高出6～13個百分點。此外，從城鄉居民收入來看，雖然江蘇地區生產總值和增速要明顯高于其他省份和地區，但是與GDP總量相比，江蘇居民富裕程度并不匹配。

3.產業結構以二產為主，服務業發展滯后

從江蘇地區生產總值的產業構成來看，第二產業占江蘇地區生產總值的占比及產業貢獻率均處于主導地位，且整體上呈現出先增后降的趨勢特征。2000年，江蘇省地區生產總值的產業構成中第二產業占比高達51.9%，同時第二產業對地區生產總值的貢獻率也達到了64.3%；在2003年左右第二產業的GDP占比和貢獻率基本達到了最高點，隨后開始略有下降，2014年第二產業的GDP占比為49.2%，貢獻率為50.4%。比較而言，在2000年～2014年，第一產業在江蘇省GDP中的占比及貢獻率均最低且呈現不斷下降的態勢；雖然第三產業在江蘇省GDP的占比和貢獻率都要低于第二產業，但可喜的是，其占比和貢獻率呈現穩中有升的趨勢，從2000年的31.4%提高到2014年的47.9%。

4.創新驅動力不強

從要素層面上來看，江蘇經濟增長的動力主要依賴于勞動、資本、能源等要素的大量投入，科學技術要素投入較少，導致經濟的創新驅動力不強。雖然2000年以來江蘇開始大幅度提高創新要素投入，研發投入占江蘇地區生產總值的比重從0.59%提高到2.50%，同時高新技術產業產值占規模以上工業產值比重也相應地從2005年的24.24%提高到2014年的40.05%。盡管如此，在要素層面上江蘇對投入要素的質量和利用效率沒有得到充分重視，江蘇產業總體仍處于國際產業分工體系中的中低端，基于自主創新能力的具備國際競爭力的企業和產品屈指可數，技術對經濟增長的貢獻率仍較低。

5.社會事業建設滯后于經濟增長

財政對教育、社會保障、醫療衛生等方面的投入不足。教育是政府財政支出中民生投入最高的部分，其占財政支出的比重在16.9%～19.2%的區間范圍內，且占比整體呈略有下降的態勢；社會保障和就業的公共財政預算支出比重次之，占比在7%～8.5%區間范圍內，醫療支出和節能環保支出的比重相對較低，不過社會保障和就業、醫療衛生、節能環保三項占公共財政預算支出和GDP比重均呈現略有上升的態勢。然而總體來看，在2006年～2014年四項支出占公共財政預算支出和GDP的比重分別提高了3.6和1.6個百分點，提升幅度非常有限。政府在教育、醫療、環保等領域提供的公共產品難以滿足廣大人民群眾的需求。

政府財政民生投入的城鄉普及性和公平性較差。雖然江蘇推進新型城鎮化城鄉發展一體化在全國處于領先水平，但是城鄉居民享有的社會保障和基本公共服務的差異性仍較為明顯。盡管有些社保制度和公共服務已經開始實現全覆蓋，但是更多地局限于具有本地戶口的居民，并未實現人群的全覆蓋，尤其是外來務工人員、靈活就業人員以及部分下崗失業人員。

6.生活環境日益惡化

從2000年～2014年來看，雖然江蘇省單位工業產值能耗、單位工業產值污水排放量已開始明顯下降，但與美、日、歐等發達國家比較而言，高能耗、高排放的特征仍尤為明顯，降低能耗任重而道遠。另一個現象是，2010年～2014年江蘇單位工業產值二氧化硫排放量下降幅度較為緩慢，而單位工業產值煙（粉）塵排放量在2012年后出現反彈，并且在2014年的單位工業產值煙（粉）塵排放量達到了0.0027噸/萬元，這一排放量甚至高于2010年的排放量。在傳統的經濟發展方式下，高能耗、高排放對生態環境的破壞，已經使得潔凈的飲水、清新的空氣、安全的食品和安適的居住環境開始成為人民群眾愈來愈難以獲取的稀缺資源。

二、圍繞民生改善，深入轉變經濟發展方式、

提高經濟發展質量效益的關鍵舉措

1.圍繞民生改善實現創新驅動

圍繞民生改善實現創新驅動的核心是將江蘇經濟建設成為創新型經濟。江蘇要把創新驅動、提高自主創新能力作為轉型升級的主攻方向，充分借助蘇南自主創新示范區被確定為國家戰略的契機，加快蘇南自主創新示范區在創新型經濟上取得成效，并進一步在全省實施創新驅動戰略。

圍繞民生改善實現創新驅動的重點是著重提升自主創新能力，增強經濟發展活力，加快培育具有自主知識產權的原創性科技成果。要大力組織“政產學研”聯合技術攻關，圍繞關鍵技術領域進行重點突破，逐步掌握高新技術產業發展的主動權。強化企業自主創新的主體地位。進一步加強知識產權保護力度，優化企業創新發展環境，建立以企業為主導的產業技術研發創新工作，支持領軍企業牽頭組建產業技術聯盟或企業科技園，適時推進科技企業上市。發揮現有資源的規模集聚效應。充分發揮高新技術產業園的載體作用，大力推動創新要素向核心企業集聚，不斷提升企業自主創新能力，突破制約經濟社會發展的關鍵領域和核心技術。加強科技與經濟的對接。通過產學研緊密結合促進科技成果轉化為現實生產力。重視科技人才的引領作用。改革高校和科研院所的人才培養模式和管理體制，大力培育創新型人才和領軍人才，鼓勵高校院所科研人員創辦科技型企業。加快高端人才引進力度，促進其與本土條件相結合，促進本土產業的轉型升級，實現由江蘇制造向江蘇創造的轉變。

2.圍繞民生改善實現擴大內需

努力提高居民收入。核心是通過教育富民、就業富民、創業富民、資本富民等惠民富民政策提高城鄉居民的收入水平。教育富民。通過保護知識產權、推動經濟結構調整、推動企業大規模技術改造等措施，努力提高勞動生產率，實施全民再教育工程。就業富民。創造更多就業機會，穩定工資性收入的持續增長，需要落實支持民營經濟和中小企業發展的幫扶政策，切實減輕企業負擔；建立職工工資正常增長機制，確保職工工資增長與國民經濟增長相協調；建立機關事業單位工資動態調整機制，指導企業做好職工工資集體協商機制，健全工資支付保障機制，完善與企業信用等級掛鉤的差別化工資保證金繳納辦法。創業富民。優化創業環境，拓寬城鄉居民增收渠道。要推進工商注冊制度便利化改革，進一步放寬創業門檻；加大對小微企業的扶持力度，加強就業創業服務體系建設，健全促進高校畢業生就業創業制度，對江蘇的中小企業公共服務體系提檔升級盈利發展，廣大中小民營企業則省去購買檢測、研發設備及配備人員的成本投入，一舉多得。資本富民。積極發展資本市場，增加居民財產性收入。要針對城市房地產資產，大力發展房地產信托投資基金（REITs）類金融業務；加快以農村宅基地、承包地經營權為核心的農村金融產品創新。

實現收入分配改善。圍繞民生改善提高實現收入分配改善，關鍵是深化收入分配體制改革和加大對低收入人群的轉移支付。全面深化收入分配體制改革，要從以下幾個方面入手：一是提高國民收入初次分配時勞動者報酬，通過制定和嚴格執行最低工資標準，建立規范的工資增長指導線，達到國民收入分配適當地向勞動者傾斜的目標。二是規范國有行業職工的收入。將國有行業職工的工資、獎金、津貼補貼、住房公積金等全部納入調控范圍，嚴格控制企業負責人的公務消費額度。同時，結合國有企業改革，對照公務員的平均收入水平乘以某個系數來確定國有行業職工平均收入，并將國有行業高管收入與普通員工的平均收入比控制在國家規定的范圍內。三是完善財稅制度改革，推進個人所得稅制度改革，加強對高收入階層的稅收調節和征收。加大對低收入群體的轉移支付力度。在收入分配領域加大民生投入，尤其是加大對低收入家庭和低收入人群的轉移支付，加大對農村地區的財政轉移支付，減輕低收入者的教育負擔、養老負擔、醫療負擔和住房負擔，縮小城鄉居民間轉移性收入的差距。

完善社保體系。核心是完善社會保障體系，穩步提升居民的轉移性收入。應按照保基本、兜底線、促公平、提水平的要求，多渠道提高社會保障綜合保障水平。要落實基本保障保基本，并扎實推進城鄉社會保障體系的互聯對接；完善救助福利托底線，建立社會保險、社會救助和社會福利待遇聯動機制，進一步增強社會保障制度綜合保障功能；發展補充保險提水平，擴大企業年金制度覆蓋面，探索建立城鄉居民大病特殊藥品保障機制，健全城鄉居民大病保險制度；結合“十三五”扶貧致富奔小康工程實施，加大對低收入人群和經濟薄弱地區的幫扶投入力度，不斷提高低收入人口的收入水平和經濟薄弱地區的自我發展能力，同時要構建支出型貧困扶貧機制并加大幫扶力度，大力緩解因病、因殘、因學和因災致貧和返貧情況，不斷提高社會弱勢群體的福利。

推進以民生為導向的基礎設施投資建設。與重化工業、房地產等投資比較而言，擴大基礎建設投資等公共產品和服務蘊含著較大的發展空間，是經濟發展的重要支撐點。由于發展方式的特征，江蘇公共產品、公共服務建設相對滯后，支撐教育、醫療、住房等基本消費的基礎設施供應不足，滿足城市化外來人口消費需求的基礎設施供應缺口始終很大。同時，支撐因收入增長而升級的消費需求、因老齡化而產生的養老消費需求的基礎設施供應滯后，其中尤以教育及醫療的高成本最為典型。在當前階段加快以民生為導向的基礎設施投資建設，既能實現穩增長，又有助于消化過剩產能。為此，要著力優化投資結構，鼓勵投資實體經濟，鼓勵投資公共基礎設施和社會領域。充分發揮好政府投資的引導與乘數效應，充分釋放民間投資潛力，細化鼓勵民間投資的各項政策措施，重點采用政府與社會資本合作供給的PPP模式，實現共擔風險、共享收益。

3.圍繞民生改善實現產業轉型

激發傳統產業新活力。傳統產業并不是夕陽產業，只要傳統行業和企業能夠擺脫原有的生產經營方式和發展模式，實現產業的轉型，其將是江蘇經濟發展不可忽視的重要動力。推動傳統產業轉型升級，激發傳統產業新活力，是江蘇推動經濟結構調整的重中之重。利用市場倒逼機制，積極應用技術改造、商業模式創新、提供個性定制等手段，按照“突出產品品質、突出產業鏈向兩端延伸、突出信息化引領、突出市場化需求”的理念，推動產品高端化、低碳化、智能化改造，推動傳統產業邁向中高端，提升傳統企業的市場競爭力，尋求更高的附加值。

激發民營經濟活力。以充分激發民營經濟活力為內生動力，著力培育更多民營企業市場主體，推動全民創業，積極推動民營經濟實現突破發展，徹底改變民營經濟發展滯后的短板。放寬民營資本準入門檻。進一步放寬民營經濟的市場準入和投資領域，各個行業門類、經濟領域，凡是法律法規沒有明文限制的，民間資本都可進入。鼓勵有實力的民營企業參與國企改革，支持有實力的民營企業建立產學研技術創新體系，加大面向民營企業的科技成果轉化力度。積極引導民營資本進入實體經濟領域，大力支持科技型民營企業的發展；鼓勵和支持非公有制經濟依法進入金融服務、公用事業、文化產業和基礎設施等領域；完善和落實各項扶持政策，實現民間投資在項目審批、土地使用和經濟技術合作等方面與國有投資、外商投資享受同等待遇，為民營經濟發展提供“101%”服務。營造良好的創業環境。一要優化創業服務，認真落實國家和省、市出臺的促進民營經濟發展的有關政策措施，著力優化政策和法制環境，切實在市場準入、行政審批、稅費優惠、要素保障和創業金融支持等方面為創業者提供更多支持。二要搭建創業平臺。加強創業園區建設，進一步推動經濟開發區、各類特色園區和鄉鎮工業集中區提檔升級，積極創建一批創業中心、創業社區、中小企業孵化園和農民創業園等創業基地，在各鄉鎮（街道）、行政村（社區）全面建立基層勞動就業服務保障平臺，為創業者提供良好的創業場所。

大力發展現代服務業。大力培育民生生活性服務產業，加快形成以富民為核心的產業結構。大力發展民生生活性服務業，必然增加大量“民生投資”，進一步擴大內需型投資。在著眼傳統消費領域的同時，充分認識到當前江蘇居民收入已邁入中高收入階段門檻，發展民生幸福型服務業要與居民消費升級緊密結合起來。當前，第三次消費結構升級轉型的時代已來臨，消費需求已告別大眾化排浪式消費特征，多樣化、個性化的消費已漸成主流，居民信息、健康、養老、文化、教育、旅游消費、體育消費等新興消費領域具有巨大發展潛力。為此，應重點推進信息、綠色、住房、旅游休閑、教育文體、養老健康家政等六大領域的消費，結合江蘇的實際情況，在鞏固擴大傳統消費的同時，積極培育符合居民多樣化需求、提升生活品質的消費熱點，促進消費結構優化升級。重點發展生產性服務業，著力構建以服務經濟為主體的產業結構。在當前江蘇加快轉型升級的過程中，生產性服務業相對滯后一直是制約推進“江蘇制造”向“江蘇智造”轉變的核心因素。當前，江蘇生產性服務業存在比重低、結構不合理（傳統服務業比例偏大，現代服務業比例偏小）和生產性服務業與制造業的關聯度低三個方面的問題。為此，要以生產性服務產業鏈整合為發展方向，將產業鏈上游、中游和下游貫穿于社會再生產的各個環節，從而形成完整的產業鏈。江蘇要整合研發資源，構建產學研合作體系，突破一批核心技術、關鍵技術，大力培育生產性服務業；積極鼓勵發展各類綜合性服務平臺，提升江蘇產業在全球價值鏈服務端的競爭優勢；要園區化布局、集聚化發展生產性服務業，形成高新技術產業集群的區域服務體系。

4.圍繞民生改善實現城鄉區域協調發展

推進城鄉發展一體化。扎實推進“以人為本”的新型城鎮化城鄉發展一體化，重點是構建布局合理的新型城鎮體系，深化戶籍制度改革并建立成本分擔機制，有序推動農業轉移人口市民化，扎實推進城鄉基本公共服務均等化。一是構建布局合理的新型城鎮體系。盡快形成以重要中心城市為支撐，縣城中等城市為骨干，重點中心鎮、特色鎮和一般鎮為基礎的協調分布、有序分工、優勢互補的城鎮體系結構。二是堅持以人為本。把促進符合條件的農業轉移人口市民化作為新型城鎮化建設的首要任務，積極回應群眾落戶、就業、住房等方面的訴求，統籌解決好“進得了城、站得住腳、生活得好”的問題。三是健全農業轉移人口保障機制。健全城鄉統一的就業制度，推進農業轉移人口隨遷子女平等接受教育，健全農業轉移人口社會保障體系，推進進城務工人員納入城鎮住房保障體系。鼓勵農民將農村集體產權、土地承包經營權、宅基地及住房置換成股份合作社股權、城鎮社會保障和城鎮住房。四是扎實推進城鄉基本公共服務均等化。通過交通、教育、醫療、通訊等公共服務產品建設重心轉向農村，基本實現城鄉養老保險、醫療保險接軌的政策措施，為廣大農民提供均等而有保障的公共服務，使鄉村的文明生活能夠與城市同步發展。

建立城鄉一體化的公共服務成本分攤制度，形成可持續的城鄉公共服務財政支持機制。重點是：逐步提高縣財政在省以下財力分配中的比重，強化提升鄉鎮提供公共服務的能力；探索建立農村基本公共服務專項支持資金，尤其要增加各級財政對農村公共衛生體系建設的投入，加強農村公共衛生服務和疾病預防控制與應急體系的建設；完善省以下轉移支付制度，要把解決農村財政困難作為穩定基層政權和完善財政體制的戰略任務，逐步縮小城鄉間因財力差距導致的基本公共服務供給的不公平，逐步實現地區間公共服務水平大體均等，促進不同區域間經濟社會的協調發展；建立健全轉移支付的考評監督機制，加大財政運行的透明度和社會參與度，同時建議將公共服務水平作為重要的績效考核指標納入干部考核內容，探索建立財政轉移支付同農業轉移人口市民化掛鉤機制和成本分擔機制，促使各級政府將公共支出優先權切實轉移到公共服務上來。

5.圍繞民生改善實現良好生態環境

“環境美”是“十三五”時期江蘇發展目標定位的重要內容，作為“邁上新臺階、建設新江蘇”目標之一，其核心是實施生態文明建設，推動綠色發展。“環境美”對江蘇的生態環境保護提出了新要求，要求江蘇環境管理目標導向的根本轉變，從追求污染物總量控制向更嚴格的環境質量控制方向轉變，由以污染控制為目標的導向模式向以環境質量改善為目標的導向模式轉變。

重點包括：積極發展生態節約型產業。將生態節約化的理念貫穿于整個城市建設中的各個環節，實現生態化貫穿到整個產業鏈。大力發展低碳型產業。大力推進傳統重化工業，如能源、原材料產業實現高新化、集約化、清潔化和循環化，使傳統產業由“高投入、高排放”模式向“高效益、低排放”的可持續發展模式轉變；積極發展循環經濟與促進清潔生產，在培育壯大節能環保產業、推進環保科技創新等方面取得明顯進展。調節經濟結構。通過加強企業技術改造、加大自主創新力度、推進企業兼并重組、加大對新興產業培育和扶持力度等一系列措施，實現江蘇產業的轉型升級，并建立起以高新技術產業為主導、服務經濟為主體、先進制造業為支撐、現代農業為基礎的現代產業體系。推進工業集聚區節能減排行動。為便于集中進行工業污染的整治，按照區域生態特點鼓勵采取集聚的方式（或現代化工業園區的載體方式）發展制造業，同時在工業集聚區實施一大批重點減排項目，明顯提升減排能力，擴大減排空間，提高減排效益，推進節能減排行動。強化環保問責機制。強化環保責任追究制，建立起體現生態文明要求的目標體系、考核辦法和獎懲機制。

此外，促進經濟與環境協調發展，需要堅持標本兼治，強化市場的引領作用，推進節能減排、環境治理與生態保護。一是要以合理的考核體系引領發展方式轉變。蘇南各市要率先改進并完善現有的績效考核體系，結合自身定位，制定合理的環保標準。通過考核指標的引領，推進“多規合一”，真正考量環保與發展的關系，將環境承載力作為經濟發展的基礎條件，通過產業結構的升級與資源、環境、生態等紅線的管控，推進發展方式的轉變。二是以合理的補償政策協同推進均衡發展。要以地區利益最大化為目標，兼顧利益相關方的公平性，進一步完善生態補償機制，按照對具有正外部性的生態服務行為進行補償、對具有負外部性的行為實施收費的原則，調節生態與環境保護利益相關者之間的利益關系，形成“污染者付費、使用者補償、保護者得益”的良好導向。三是以小城鎮建設降低鄉（鎮）村環保成本。通過加快小城鎮建設，發揮規模經濟效應降低農村分散污染處理的難度。四是以完善的產權、價格政策提升市場效率。完善環保產品價格的市場調節機制，加快排污權有償使用和交易制度改革，進一步突破相關政策和制度瓶頸，著重規范排污權交易、出讓，激活排污權要素市場。

〔本文系江蘇省社會科學院智庫重點工程“江蘇經濟與金融”和2015年研究課題“論江蘇民生驅動戰略”的系列研究成果之一〕

（吳先滿：江蘇省社會科學院黨委委員、副院長，研究員，江蘇省經濟學會副會長兼秘書長；張立冬：江蘇省社會科學院農村發展研究所副所長，副研究員）

責任編輯：高 莉