生態公益林建設管理淺談

蘇雁

摘 要 在我國生態文明建設和應對氣候變化中，森林資源的保護與開發起到了舉足輕重的作用，其中生態公益林的經營與管理是生態建設的重要環節。截至目前，我國生態公益林的面積達到全部森林面積的50%以上，已初步建立了公益林的科學管理制度。公益林的建設成效通過設立生態公益林補償基金制度已有顯現，如中央和地方都建立了穩定增長的公益林補償機制。但是也存在標準偏低、補償資金來源單一、地方落實不到位及法律法規不健全等問題。因此，下一步應根據實際情況建立差別化的補償政策、相應提高補償標準及建立多元化的補償機制等，進一步強化落實公益林管理政策。

關鍵詞 生態公益林；建設；管理；區劃；生態補償

中圖分類號：F326.2 文獻標志碼：B 文章編號：1673-890X（2016）15-0-02

森林資源既是生態文明建設和發展的前提和基礎，也是推動社會資源健康、可持續發展的戰略方式之一。隨著我國經濟建設的快速發展，人們越來越深刻地意識到加強生態公益林的建設與保護，這不僅能夠改善生態環境、促進生物多樣性，還能促進人類與自然界的和諧穩定發展，促進經濟社會的可持續發展。森林作為林業最；基本的生產資料和勞動對象，不僅是陸地生態系統的主體，更是我國的生態源，直接關系到農業生態防護和生態環境的改善，森林的管理逐步向以生態建設為目的轉變，公益林的經營管理也隨之不斷的發展變化[1]。

1 生態公益林建設管理的意義

生態公益林是指根據一定實際需求，劃定一部分森林、林木、林地進行特殊保護管理的區域。其主要功能有：保護和改善人類客觀生活環境、維持自然生態平衡、保護珍惜物種資源、開展科學實驗研究、開發森林旅游資源、加強國土安全保衛、掩護軍事設施和當作軍用屏障等。生態公益林按管理中權利等級劃分為國家公益林和地方公益林，按林區的等級劃分為特殊林區和重點林區。

2 生態公益林建設中存在的問題

2.1 區劃結構不合理

一是目前，生態公益林面積1.19億hm2，約占全國林業用地總面積的38%，而公益林中真正有林面積在整個公益林面積的比例卻很小，因此就造成了真正的區劃生態公益林面積太少。二是林區中形式單一，單層純林相對多，而混合型的林區相對少，且樹種單一，造成實用效益下降和綜合功能減弱[2]。三是公益林區的稀疏林地區域土地利用率較低，保水性能較差，導致公益林的生態環境防護功能變得薄弱。

2.2 公益林補償制度不健全

一是公益林補償標準偏低，林農參與公益林保護和建設的積極性不高。國家級公益林的補償標準雖然從每667 m2每年5元提高到了目前的每年15元，但是地方政府的補償標準差異仍然很大，對于林農來說，國家對公益林的補償額度與采伐一根木頭的所得相差甚遠，因此林農對公益林的保護積極性不高。二是公益林補償資金渠道和標準單一，不利于建立有效的公益林管護機制；同時，公益林的補償資金來源僅為中央和地方財政，缺乏利用者付費、收益者補償的機制，更缺乏公益林建設和保護的社會資金來源。部分地方公益林管理的基礎工作還不到位，公益林管理政策不能有效落實，不利于公益林保護和補償制度的實施。

2.3 公益林保護法律體系和管理制度不健全

一是我國現有的法律僅《森林法》中第八條“國家設立森林生態效益補償基金，用于提供生態效益的防護林和特種用途林的森林資源、林木營造、撫育、保護和管理”的規定，但是有關補償基金的建立、使用范圍和補償方式等法律責任和義務沒有規定，在實踐中缺乏法律依據和有效手段。二是在生態公益林建設中，重建設輕管理的現象較多[3]。在公益林管理中，人員少、工作量大，資金偏少，導致監管工作效率低，且隨意占用林地現象突出，應引起公益林管理部門的重視。

3 推進和提高生態公益林管理的途徑和建議

3.1 從思想上高度重視，提高生態公益林管理的認識水平

一是思想重視。公益林建設集經濟、社會和生態效益于一體，針對林農和社會中對公益林管理政策不夠理解、各級部門對管理政策貫徹落實不到位的問題，各級政府要從思想上切實提高生態公益林管理重要性的意識，加強《國家級公益林管理辦法》的宣傳、貫徹和落實工作，把生態公益林建設看作經濟發展和促進生態平衡的重要抓手，納入當地政府的量化考核機制中。二是加大宣傳。生態公益林的健康發展和有效開發，能夠實現林區林業和水土資源的綜合開發利用，實現防止水土流失和山體滑坡等自然災害的發生，與大眾的日常生活和經濟利益休戚相關。各地政府應加大宣傳力度，讓民眾意識到公益林的重要作用，自覺保護和參與生態公益林的建設中。三是加強技術指導。各級管理部門要通過多種形式、多種渠道進行生態公益林保護的技術指導和政策咨詢。例如，開展專題講座、生態林區政策宣讀團、生態保護科技知識下鄉等專題活動，讓生態公益林建設工作深入群眾心中，形成全社會共同參與、全民共建生態公益林的良好氛圍。

3.2 從各地實際出發，健全生態公益林補償機制

一是因地制宜，實施差別化的公益林補償政策。我國大部分公益林建設資金用在了管理和維護等方面，用于林農的補償和提高他們的實際收益方面較少。尤其是禁止商業性采伐以來，林農得到的補償少了，收入微薄，使他們產生了抵觸情緒，這在很大程度上降低了林農參與生態公益林建設的積極性。因此，應結合各地實際，進一步完善生態公益林支出與收入，確保林農利益不受損害。二是拓展補償資金來源，建立多種補償機制。提高補償標準應從拓展多渠道補償資金來源入手[4]。建立多種補償機制不僅要增加中央財政對生態公益林效益的資金投入，要督促各級地方政府完善補償基金制度，加大地方財政投入，提高補償標準。探索建立“利用者付費、收益者補償”的機制。嘗試建立從直接收益行業的經營收入中提取一定的公益林補償基金制度，形成多層次、多渠道的生態公益林補償機制。

3.3 從管理渠道入手，拓展互利共贏的管理模式

為提高林農生產積極性，我國實行了林地經營權轉移的改革，使林地經營權回歸到林農手中。但林地自主與公益林區劃間的矛盾及區劃不集中、不連片等問題依然影響了公益林的建設與發展。為此，一是要堅持整體穩定，部分調整的思路。在大部分林農自愿的基礎上，遵循公益林區的有關規定，按照整體穩定、部分調整的思路，對林分簡單、樹種單一、生態和經濟效益較低的區域，進行適當補充和更換生態功能和經濟效益兼備的優良樹種。對生態公益林中的空地，直接補種鄉土和珍貴樹種，實現生態效益和經濟效益的最大化。二是改變傳統的管理模式。生態區劃分應該考慮到林農利益，實現林區所有者和經營者合作，讓林農參與到公益林區的設計、管理和維護中，并在管理方面達成共識，共謀發展。如此，林農在公益林管理中得到了好處，自然會積極投入到公益林的保護中，最終實現經濟利益和生態效益的共贏。三是加大資金投入。在公益林的管理中加大資金投入，建立統一標準的管理配套設備和技術，科學地進行生態林區維護，提高林區保護人員的積極性和工作效率，從而促進公益林建設健康發展。

4 結語

生態公益林的建設和管理對現代社會發展、生活和后代子孫的長遠發展至關重要，各級公益林建設和管理部門要持之以恒地做好這項長期工作，強化科學管理機制，制定出更科學、更有效的管理模式，實現人類經濟活動與自然協調發展的愿景。

參考文獻

[1]羅聯烽.林改后生態公益林管理對策研究[J].防護林科技，2011（1）：117-120.

[2]陳虞昶.林改后如何加強集體公益林的管理[J].廣東科技，2011（4）：53-54.

[3]譚銘智.生態公益林管理中存在的問題及管理機制探討[J].科協論壇，2013（1）：164-165.

[4]林文星.生態公益林建設現狀和經營管理對策[J]，農業與技術，2013，33（6）：60-61.

（責任編輯：趙中正）