開放時代的政府間合作

黃文景

摘 要：近年來，隨著我國城市化、市場化、區(qū)域經(jīng)濟一體化進(jìn)程逐步加快，開始出現(xiàn)越來越多的跨域區(qū)域的公共問題，也越來越“外部化”了很多傳統(tǒng)的“內(nèi)部”區(qū)域公共問題，并且整體也出現(xiàn)了不斷上升的趨勢。“無界化”和“外溢化”的區(qū)域公共問題，反映了單靠地方政府是難以解決的，因此必須要進(jìn)行政府與政府之間的合作，才能更好的治理公共事務(wù)?，F(xiàn)今分權(quán)化的政治體制改革，增強了地方政府的自主意識，也調(diào)動了地方政府處理當(dāng)?shù)厥聞?wù)的熱情，但與此同時，也演變成地方政府過多關(guān)注地方利益，而忽視了眾多跨區(qū)域的公共事務(wù)。

關(guān)鍵詞：公共事務(wù)治理；政府合作；制度完善

超越特定行政區(qū)劃，為了滿足特定區(qū)域社會全體或大多數(shù)成員需要，體現(xiàn)共同利益、共同受益的跨區(qū)域公共事務(wù)事務(wù)的治理，成為了現(xiàn)今山東半島迫在眉睫的問題?？鐓^(qū)域公共問題越來越突顯，為尋求利益的最大化，山東半島各個政府之間通過互利合作來實現(xiàn)。山東半島近年來加強看了關(guān)于這方面的關(guān)注及處理，通過各個地方政府之間的合作及一系列的制度設(shè)計、制度完善取得合作收益，為跨區(qū)域合作提供充足動力。

一、我國公共事務(wù)治理中政府合作的現(xiàn)狀、問題及原因

（一）公共事務(wù)治理中政府合作中的“四互”

隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展，越來越豐富和復(fù)雜的區(qū)域間合作與交流也出現(xiàn)了，區(qū)域政府合作出現(xiàn)了四種形態(tài)，主要是區(qū)域間的互動、互聯(lián)、互補、互助，即“四互”，這種合作形態(tài)的出現(xiàn)及發(fā)展推進(jìn)了區(qū)域政府合作的發(fā)展。各個區(qū)域間的互動主要體現(xiàn)在發(fā)展迅速的區(qū)域性經(jīng)濟合作平臺及各個區(qū)域間互動十分頻繁。具體區(qū)域合作項目頻繁的區(qū)域互聯(lián)模式主要是針對難以由單個地方政府解決的某一具體區(qū)域公共問題，這種合作主要是就某一項公共事務(wù)進(jìn)行協(xié)調(diào)后實實現(xiàn)各個區(qū)域間的合作。而區(qū)域間優(yōu)勢互補的合作也在如火如荼的進(jìn)行，這種互補可以促使各個區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，在增強綜合實力上，具有重要意義。區(qū)域間對口支援的區(qū)域互助扶持的合作項目在山東半島已初見端倪。這種模式有利于促進(jìn)資源的協(xié)調(diào)發(fā)展。

（二）當(dāng)前我國政府合作存在的問題

地方政府主要是尋求共同的利益來謀求彼此之間的合作。當(dāng)前我國以經(jīng)濟建設(shè)為中心，經(jīng)濟指標(biāo)成為國家對地方政府的考核的重要指標(biāo)。 因此，在合作中政府無法做到全身心的投入和付出。山東半島的地方政府間區(qū)域合作治理的組織制度化程度低，松散的、缺乏一系列成熟的、制度化的機制與組織的公共事務(wù)合作治理的組織體系，使得山東半島的各個政府之間的合作還停留在低層次階段。而各政府間的組織機構(gòu)及談判機制也尚未成熟，目前僅僅通過集體磋商的方式，在有分歧的問題上就難以達(dá)成一致。受本地利益驅(qū)動，困擾政府間合作的主要因素是地方政府的“各自為政”的現(xiàn)象，而無統(tǒng)一的區(qū)域合作的戰(zhàn)略規(guī)劃，這也是我國區(qū)域合作一直止步不前的根源。

（三）政府間合作不力的原因

山東半島的區(qū)域合作不力主要體現(xiàn)在兩個方面，即治理的政策法規(guī)缺失和上級政府角色缺位。政府系統(tǒng)運轉(zhuǎn)效率的高低主要是由政府間權(quán)力劃分的合理所決定。而缺失的政策法規(guī)對政府間的合作行為存在很大的隱患。在政府與政府之間的合作事務(wù)中，會出現(xiàn)“爭權(quán)誘責(zé)”的情況，在這種情況下會滋生很多問題，從而使實際問題難以解決。隨著當(dāng)前經(jīng)濟的迅速發(fā)展，時代的步伐明顯加快，但政府之間的相關(guān)改革明顯滯后，政府之間的合作的動力機制缺乏，信息共享機制也十分乏力，而區(qū)域合作電子政務(wù)平臺也明顯存在缺位現(xiàn)象，因此政府間合作不力。

二、我國公共事務(wù)治理中政府合作問題分析

（一）行政生態(tài)分析

就公共管理活動來說，多元、復(fù)雜的行政生態(tài)環(huán)境是存在當(dāng)前的社會的。政治、文化、經(jīng)濟及科技環(huán)境是行政生態(tài)的四大方面的內(nèi)容。為研究我國區(qū)域公共管理制度必須綜合考察區(qū)域經(jīng)濟一體化、中央與地方關(guān)系、傳統(tǒng)區(qū)域文化及政務(wù)管理的創(chuàng)新等方面。自改革開放以來，我國的地方政府擁有更多的自主權(quán)，有利于其進(jìn)行各項經(jīng)濟活動。山東半島各個政府積極主動推動經(jīng)濟的發(fā)展，以地方經(jīng)濟發(fā)展為重點，這樣就忽視了對周邊其他地方的影響。目前我國的市場化、經(jīng)濟一體化和城市化不斷發(fā)展，因此各個區(qū)域間的合作不斷增多，但不成熟的市場體制，無法使各個區(qū)域更好的合作。文化環(huán)境對區(qū)域政府合作制度具有漸進(jìn)的，持久的影響。然而，目前我國區(qū)域政府合作中普遍存在過分追逐個人利益的最大化的現(xiàn)象，不利于形成合作意識，也不利于形成合作機制。

（二）制度制定分析

伴隨區(qū)域經(jīng)濟一體化和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展而來的問題，主要是由政府解決的。政府主體的觀念起著至關(guān)重要的作用。它決定著制度的先進(jìn)性與有效性。目前存在某些地方政府管理本地事務(wù)習(xí)慣于用封閉的思想，習(xí)慣單獨決定，單獨干。而在遇到區(qū)域性的公共問題時，怕吃虧、怕?lián)L(fēng)險、怕負(fù)責(zé)任，因此不敢于直面應(yīng)對，在合作治理也很難形成自覺意識。目前關(guān)于區(qū)域合作制度供給的方式單一，并且決策者的決定占據(jù)很大比重，他的特殊利益有可能導(dǎo)致制度供給復(fù)雜化。

（三）制度執(zhí)行分析

各個政府區(qū)域合作制度的執(zhí)行主要與制度執(zhí)行主體的利益及制度執(zhí)行中政府間可信承諾的缺失有關(guān)。而制度執(zhí)行過程中的難題主要是政府是否在遵守承諾，有沒有違反制度規(guī)定。制度執(zhí)行的片面性及外部的不確定性和信息的不對稱性，會使制度執(zhí)行的成本增加，甚至在制度執(zhí)行的過程中存在不公平的現(xiàn)象。

（四）制度保障分析

目前山東半島區(qū)域合作制度保障存在著一些問題，主要是難以確定制度保障的主體。各個地方政府合作治理區(qū)域公共事務(wù)所面臨的難題是選擇什么樣的措施進(jìn)行有效的監(jiān)督，當(dāng)前存在很多這種行為，比如某些個體不愿意承擔(dān)公共物品生產(chǎn)的成本或費用，但卻參與了公共物品的消費等等，種種情況也就需要制度的保障。

三、政府合作的機理建構(gòu)

（一）動力機理

山東半島的地方政府對所轄區(qū)內(nèi)利益的追求是政府間進(jìn)行合作的推力，在區(qū)域公共事務(wù)治理過程中，地方政府的官員的圈子，也就促進(jìn)了區(qū)域的合作。當(dāng)然，經(jīng)濟全球化、區(qū)域經(jīng)濟社會一體化、市場化的不斷發(fā)展及中央政府對區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的政策導(dǎo)向，也是促成各個政府合作的因素。但與此同時，也存在著阻止合作的因素。

（二）運行機理

各個地方政府充分發(fā)揮市場機制在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，為政府間的合作提供一個基礎(chǔ)平臺。結(jié)合國外多樣化的合作模式，不斷創(chuàng)新國內(nèi)的合作方式。制定區(qū)域合作的章程和有關(guān)合作的規(guī)則以解決矛盾和分歧。

（三）完善機理

通過制定一系列的重大政策和相應(yīng)法律，用制度保障來區(qū)域合作的順利進(jìn)行。政府與政府的合作需要建立區(qū)域合作治理的共同基金，以此實現(xiàn)順利支出區(qū)域合作治理的費用。不斷加強區(qū)域政務(wù)的創(chuàng)新，增強政府合作的信息共享能力、風(fēng)險分擔(dān)能力、節(jié)約運作成本等。

四、結(jié)束語

隨著區(qū)域經(jīng)濟一體化的發(fā)展，我國的區(qū)域發(fā)展蒸蒸日上，但區(qū)域公共問題也接踵而來。而要有效解決區(qū)域公共事務(wù)，就需要政府間的合作，而建立完整成熟的政府合作制度體系才是解決問題的根本，但是凡事不可能一蹴而就，這就需要我們當(dāng)代人的努力。

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