失地農民社會保障制度的可行性研究

岳林

摘 要：全面推進被征地農民養老保險制度為重點的社會保障制度，能夠進一步統籌城鄉協調，促進城鄉經濟經濟可持續發展。適應各地農村的經濟社會發展狀況，堅持發展農村養老保險。農村養老保險是中國改革開放條件下解決養老保障問題的新創造。本文從平度市社會保障制度的實際操作模式出發，采取實際調研、橫向地市比較、參考文獻等方法對被征地社會保障的可行性模式進行進一步探討。希望能為失地農民的老有所養、病有所醫提供理論支持。

關鍵詞：農民；社會保障制度；養老保險

一、平度市被征地農民社保制度建設總體情況

（一）2011年以前被征地農民養老保險政策

平度市政府于2005年、2008年相繼出臺了《平度市被征地農民社會基本養老保險辦法（試行）》（平政發[2005]71號）、《平度市人民政府關于進一步做好被征地農民社會基本養老保險工作的通知》（平政發[2008] 1號）。

1、保障方式和保障對象：被征地的集體經濟組織，人均農業用地低于0.3畝的村居全部納入被征地村居，其中年滿18周歲及以上人員，全部納入被征地農民社會保障的參保對象，在校學生和已享受城鎮職工養老保險待遇的人除外。

2、待遇領取標準及增長機制：2013年我市被征地農民養老金總水平月人均為145.87元，其中基礎養老金為40元。我市按照養老金隨物價水平和消費水平的提高，根據經濟發展水平和社會統籌基金承受能力適當調整。養老金的調整，由市人力資源社會保障行政部門測算后，提出調整方案，報市政府同意，經青島市政府批準后執行。

3、被征地農民養老保障資金來源：以全市上年度農民人均純收入為當年繳費基數，由個人、村集體和市、鎮（街道、園區）財政按繳費基數6%、6%、2%、2%的比例分別負擔。

4、按照規定即征即保、先保后征，被征地農民社會基本養老保險費以村集體經濟組織為單位，統一按年集中一次性繳費，每年的4月至10月為繳費期。各鎮（街道、園區）經辦機構對轄區村集體經濟組織當年參保人員的鎮（街道、園區）財政補助部分匯總后，報鎮（街道、園區）政府審批，由鎮（街道、園區）經辦機構組織征繳，并及時上解市經辦機構。市經辦機構對全市當年參保人員的市財政補助部分進行匯總，報市政府批準后，由市財政一次性劃撥到被征地農民社會基本養老保險統籌基金專戶。

（二）2011年以后被征地農民養老保險政策

2011年1月1日起，新產生的被征地農民，按《山東省土地征收管理辦法》（山東省人民政府令第226號）規定納入保障范圍，據此規定，我市已落實財政補貼資金2.33億元，涉及被征地農民1萬余名。

二、平度市被征地農民社會保障制度存在問題

1、我市目前被征地農民養老金水平與上級政策規定相比明顯偏低。《青島市人民政府關于推進各市被征地農民社會基本養老保險工作的意見》（青政字〔2005〕119號）規定：被征地農民達到退休年齡領取基礎養老金的水平要高于民政局規定的低保待遇，具體的待遇標準各區市根據經濟情況進一步確定。《青島市人民政府辦公廳關于進一步做好被征地農民社會基本養老保險工作的通知》（青政辦發〔2007〕30號）規定：“被征地農民社會基本養老保險待遇不得低于農村最低生活保障水平。”我市現行農村最低生活保障標準為每人每月350元，2013年我市被征地農民社會基本養老保險平均待遇標準為每人每月145.87元。2、我市被征地農民社會基本養老保險參保群眾對提高養老金標準要求比較迫切。我市自2010年10月1日基礎養老金調整為40元，一直未做調整，維持在較低水平，在一定程度上影響了群眾參保積極性，參保群眾提高待遇標準的要求迫切。3、我市目前被征地農民基礎養老金水平與周邊市相比明顯偏低。膠南、膠州、萊西、即墨基礎養老金分別為月人均300元、65.4元、79.5元，55元，四市基礎養老金均比我市標準高。4、2011年之后征地社會保障總體待遇水平偏低根據山東省政府規定，2011年1月1日起，新產生的被征地農民，按《山東省土地征收管理辦法》（山東省人民政府令第226號）規定納入保障范圍，征地保障的社會保障資金根據地價為1-5萬元每畝納入社會保障資金，但在執行過程中按照1萬元每畝地納入社會保障資金。其中80%歸于個人賬戶，20%納入政府統籌基金。按照待遇計發標準，征收個人一畝地，從征收土地中拿出1萬元作為社會保障資金，個人滿60周歲，需要核發待遇，按照現行的計發月數139個月進行計算，每月領取57元，每年690元。而我市農村的低保是月350元，年4200元。失地農民的社會保障待遇要低于低保水平。

三、被征地社會保障的對策建議

被征地農民從根本上失去了土地這一生產資料，從而根本上失去了主要的生活收入來源。作為以土地為生的失地農民再也無法分享到土地的增值收益。因此國家作為被征地農民的后盾，不僅要科學的設計被征地農民的安置框架，確保被征地社會保障的合理性，還要注重被征地的補償形式及土地的年增加的增值收益。因為現今的土地的價值被嚴重的低估，征地農民的利益受到嚴重的損害。征地補償是社會保障的基礎和前提條件，因此，政府應該提前介入，確保土地在充分的信息對稱的基礎上，讓農民得到合理的對價。因此，首先要解決征地補償的公平、公正、合理性，確保農民利益不受損害；其次合理的設計被征地農民的社會保障框架，強化國家的主導責任，包括經辦機構、經辦內容、經辦形式和社會養老保險制度的科學設計，將失地農民群體全部納入社會養老保障范圍。再次實行強制儲蓄與社會統籌相結合的保障體系，分階段分步驟的實施被征地農民社會保障制度。先采取強制儲蓄式養老保險制度，將所有被征地農民納入到社會保障的框架范圍內，然后引導被征地農民參加城鎮職工養老保險、商業保險和被征地農民養老保險，相互并不沖突，主旨在于提高被征地農民的社會保障水平。

（一）科學合理的設計“補償”和“保障”

實踐中，開發商、被征地農民及部分政府工作人員認為對被征地農民已經通過補償的形式進行了相應的補償，就沒必要再建立被征地農民社會保障制度。尤其是城鄉結合部的征地，土地補償的標準相當的高，部分學者也認為不應當再建立被征地農民社會保障制度。尤其是被征地農民的社會保險繳費的繳納是從土地補償費中進行了列支，像平度市根據綜合地價，部分按照一萬元一畝，部分是按照一萬五一畝提取被征地農民社會保障費，因此很容易混淆“補償”與“保障”。征地補償在于在征地雙方信息對稱的情況下，盡可能的通過市場來衡量土地的價格，使農民得到合理的對價。但目前的情況是，土地屬于國家所有，農民只是進行了土地使用權的流轉，并未得到失去土地后真正的對價，使得失地農民所獲得的實際補償遠遠低于應得水平。因此發揮政府的主導作用，改變現有的土地征用補償費、安置補助費混合發放的現狀。對于社會保障可以在征地補償前由開發商按照綜合地價直接提取被征地農民社會保障費用，對于未提取社會保障金的不允許進行征地。

（二）充分發揮被征地農民的社會保障作用

被征地農民的社會保障制度宗旨在于被征地農民失去生產生活資料、年老疾病等無法由個人足以承擔的生活壓力下，政府或其他組織提供社會保障產品，保障被征地農民的生活水平。現在實施的被征地農民社會保障制度，并無任何風險，屬于社會福利，根據現有的山東省規定，對于被征地社會保障資金全部劃入個人賬戶，盡管規定百分之二十劃入統籌賬戶，百分之八十劃入個人賬戶，但同時規定在被征地農民去世或領取城鎮職工養老保險待遇后，所有的社會保障資金余額全部劃入繼承人或被征地農民的個人賬戶，因此并不存在任何風險。社會福利并無不好，但同時也帶來了被征地農民社會保障水平的偏低，2016年，平度市被征地農民基礎養老金待遇為59元每月，而民政局低保高達420元每月。因此并未能發揮出被征地農民的社會保障作用。

（三）將商業保險引入社會保障制度。

社會保障產品屬于公共產品或半公共產品，目前社會上并無其他爭議，政府應充分發揮其本身的高效、穩定和保障作用，包括被征地農民制度的設計、經辦人員的配備、經辦能力的建設等都起到其他組織無法替代的作用。但是因為政府財政的補貼力度低，被征地農民的待遇不高，保障范圍單一主要是養老保險，因此采取第三方運作的方式即采取政府購買商業保險的形式，讓保險公司參與運作養老保險、醫療保險、工傷保險等，盡管保險公司屬于企業，主要以營利為目的，但是通過政府購買服務，政府作為被征地農民的基礎后盾，增強商業保險的可信度，商業保險可以通過政府的支持，發揮商業的營利作用，將部分社會保障產品通過市場化運作，確保社會保障產品不僅能夠營利，還可以保值增值，同時可以確保被征地農民個人利益的最大化。