于建嶸：村民自治不能變成“官員統治”

衡潔

隨著城鎮化步伐的加快，中國原有鄉村格局發生了深刻變化，改革勢在必行。日前，四川農村改革“總施工圖”出爐，四川省委辦公廳、省政府辦公廳聯合下發《關于貫徹（深化農村改革綜合性實施方案）的意見》，鄉村治理作為五個重點工作之一被再次強調。在新型城鎮化背景下，鄉村治理該怎么走？中國社會科學院農村發展研究所教授于建嶸不僅常年關注鄉村治理問題，還曾在貴州安章村發起過“布依大院”計劃，是當代“鄉建試驗”的踐行者之一。本刊記者特就此話題與他進行了交流。

該關注的關注，該服務的服務

《新城鄉》：習近平總書記近日在安徽鳳陽縣小崗村主持召開農村改革座談會，他強調，中國要強農業必須強，中國要美農村必須美，中國要富農民必須富。你怎么看待鄉村治理工作在“三農”問題中的地位和重要性？

于建嶸：這些年中國城鄉的變化特別大，因此，我們要從變化的背景中來看待和理解鄉村治理工作。一方面，大量農民離開了土地，鄉村要適應新的治理形勢；另一方面，鄉村社會本身也處于變革之中。因此，要把鄉村治理工作放在一個很重要的位置上，它不僅是解決“三農”問題的有效條件，也是其重要內容。

《新城鄉》：4月29日，《社會體制藍皮書：中國社會體制改革報告No.4（2016）》發布，里面提到鄉村治理面臨的一些新挑戰。政府往往習慣于命令式的強制性貫徹，與村民日益增長的法治意識和權利意識形成了沖突。你怎么看待這些矛盾？

于建嶸：據我這些年的觀察，國家行政權力與村莊自治權之間具有不協調性，這使村級自治組織存在行政化的傾向。在現實中，鄉鎮政府作為國家權力的代表，為了使村級組織和干部更多地關注政府的利益，一些地方就會采取措施來加強對村民委員會的“控制”和“指導”。

《新城鄉》：這是否在實際中弱化了村民自治？

于建嶸：當然。還有一些做法也值得商榷。比如現在推行的“村財鄉管”。鄉鎮管農民的錢不是不可以，要看如何管，如果管的目的就是為了讓農民更聽鄉鎮領導的話，那就是對農民自治權的侵犯。如果把村民自治變成官員統治，這就與制度設計的初衷南轅北轍。

《新城鄉》：那么在這個過程中政府應該扮演好怎樣的角色？如何維護農民的基本權益？

于建嶸：在鄉村不斷發展變化的過程中，一些觀念需要得到調整。我們講鄉村治理工作應該以農民為主體，就要從方方面面都來保護這一點。在創新農村的基層組織中，應該保證農民真正成為新農村建設的主力軍。政府應該認清自己所扮演的角色，該關注的關注，該服務的服務，而不該管的事就不要管。

我們現在提倡的服務型政府也是一個契機，以此來加強鄉鎮政權的社會管理和公共服務職能。只要劃定清楚鄉村治理工作的職能分布，明確了各自的權力界限，上面提到的類似征地這些問題才可能得到根本解決，農民的權益也才能得到保障。

鄉治工作是一個“確權”的過程

《新城鄉》：在這次報道的調查過程中，我們發現由于人口大量流失，在很多村都存在鄉村治理主體乏力的問題，你認為應該如何破解？

于建嶸：空心村是一個全國普遍性的問題，并且這絕非是一些人所認為的膚淺問題。人口的流失在當下來看是短時間內不可逆的過程，但鄉村需要適應這個新情況。其實鄉村治理工作也沒有那么悲觀，這還是一個“確權”的過程。比如，當下鄉村在服務職能這塊，只要維持好社會秩序，保護好老人小孩，應該說就已經完成任務了。但很多人沒搞清這點，把很多問題都歸咎于鄉村治理工作上，說怎么這也不做啊那也沒做啊，實際上這有點“欲加之罪”。

《新城鄉》：“確權”需要村民的積極參與。按理說，現在村民的整體教育程度提高了，參與的能力和水平增強了。但我們調查中卻發現，村民正在逐漸失去政治參與的積極性。目前村民自治中，除了民主選舉各地實施還不錯外，民主決策、民主管理、民主監督還存在流于形式的現象。

于建嶸：我們在實際調研中也發現了類似的情況。這需要做實村民監督機構。在村莊內部，可以考慮在家庭代表和村民聯戶代表的基礎上，選舉產生村民監督委員會。監委會是在村黨支部領導下，對村聯戶代表會議負責的監督機構，對村務實施全過程監督，是從制度和機制層面上對村組干部進行分權制衡的有效模式。

我們還可以考慮運用現代網絡科技來實現村務公開的標準化和科技化。這除了可以擴大村務公開范圍外，網絡溝通還很好地解決了熟人社會中當面提問“抹不開面子”的問題，形成了一個新的更為自由、順暢的公共話語討論空間，便于政府了解民意，做好決策和執行工作。

鄉樹治理不會消失

《新城鄉》：現在學界有一種觀點，認為在農業現代化條件下，農戶的社區性特征不再顯著，大量村莊會消失，農戶將分散居住，鄉村治理最終會是一個趨于消失的概念。你認同這一觀點嗎？

于建嶸：這個我不認同。鄉村不會消失，發達國家沒有一個是鄉村完全消失了的。只要鄉村存在，鄉村治理的概念也就不會消失。

《新城鄉》：那么在你看來未來鄉村治理之路是怎樣的？

于建嶸：在我看來，村民與村莊的關系，并不等于村民與社會的關系，最多只能被認為是村民與社區的關系。在現代化過程中，鄉村社會的再組織過程，應該是市場化的組織過程。市場化的一個顯著特點就是經濟并不以區域為界線，村民在市場化過程中的再組織也許就不再以行政區劃來進行運作。從目前中國鄉村社會政治狀況和各種組織資源來看，最為現實和有效的市場化組織就是以平等主體為基礎、通過契約方式建立的具有明確權利和義務關系及合理退出機制的會員制合作組織。那時的鄉村治理工作，將會被賦予新的時代內容。