員額制改革中的問題改進

李云

內容摘要：當前，員額制改革使一線辦案力量相對增加、行政管理人員絕對減少、“案多人少”矛盾突出、司法行政步入困境、業務人才流失嚴重。這些新情況和新問題，需要有針對性地加以解決。在現行人力資源緊缺的前提下，檢察機關要不斷探索檢察隊伍建設的新辦法、新路子，從一人多崗、一人多責、綜合施治、協調配合、全方位監督等多角度進行探索，使檢察隊伍建設逐步走上規范化、科學化的軌道，促進檢察事業又好又快健康發展。

關鍵詞：員額制革 入額檢察官 人員分類管理 檢察隊伍建設

員額制是按司法規律配置司法人力資源，實現法官、檢察官正規化、專業化、職業化的重要制度，其實施關系到每一位司法人員的職業愿景和人生規劃，關系到司法責任制、司法職業保障制度的改革進程和司法公信力的提升。當前，部分試點檢察院員額制改革已經完成，隊伍結構出現了新變化，改革中的矛盾正在凸顯，隊伍建設出現了一系列新情況和新問題，需要有針對性地加以解決。

一、員額制改革帶來的變化及問題

（一）一線辦案力量相對增加

從全國試點的情況看，檢察官員額最高比例為39%，在湖北省檢察系統，省級檢察院預留了3%的調節指標，實際執行的是36%。“入額者必須辦案”是員額制改革中確定入額檢察官的前提。在這個前提下，有兩個變化導致了一線辦案力量的相對增加。一是管理人員從管理走向辦理。無論是檢察長、副檢察長還是專職檢委會委員，必須親自承辦具體案件，其實際業績考核，甚至能否繼續留在員額檢察官行列都取決于其辦案數量和質量。二是輔助人員從個體走向團隊。按照改革方案，圍繞入額檢察官，由檢察官、檢察官助理和書記員組建辦案組，另外還有司法警察、檢察技術人員為辦案服務，形成了高達46%的輔助人員團隊，這種數量上的激增是以前任何時期都沒有的。但辦案一線力量數量上的激增是否形成辦案力量的絕對增加，是否會促進辦案效率和案件質量的提升，還有待實踐的進一步檢驗。

（二）行政管理人員減少

員額制實行后，一方面司法行政人員的數量絕對減少了，15%的比例已經讓行政人員捉襟見肘，而檢察長必須抽出大量精力親歷辦案、副檢察長從以前的既管事務也管業務轉化為純粹業務、入額檢察官僅對業務行使職權，這些因素又從客觀上進一步削減了司法行政的管理力量。另一方面司法行政人員的素質能力也絕對削弱了。改革前，檢察機關的司法行政人員主要來源于業務部門，紀檢組長、政治處主任、辦公室主任一般是從業務部門的優秀人才中選拔。員額制改革一經宣布，司法行政人員只要具備入額條件，首選回歸業務，司法行政人員中優秀人才大部分流向業務部門。以湖北省興山縣人民檢察院為例，員額制改革前，除去班子成員和專職檢委會委員外，司法行政人員為7人，占總人數的21%，員額制改革后，只有3人選擇了司法行政崗位，其中，臨近退休1人，長期病休1人，所有的重擔其實落在了司法行政管理局局長的肩上。

（三）“案多人少”矛盾突出

員額制改革后，原來近60%的案件承辦人銳減至33-39%，雖然有辦案團隊，但是人數的增加不等于辦案力量的增加，在辦案責任制前提下，辦案的高風險，使檢察官助理不愿意獨立承辦案件，所有案件都需要入額檢察官的親力親為，入額檢察官不堪重負。在一些規模較小的基層檢察院，如果全部人數在30人以下，入額檢察官中班子成員占比非常大，除去檢察長、副檢察長、專職檢委會委員等職數，原業務部門人員入額占比微乎其微，檢察長、副檢察長、專職檢委會委員具體承辦案件的數量和案件大幅度上升的現狀比起來，只是滄海之一粟，“案多人少”的矛盾在有些試點檢察院不僅沒有得到緩解，而且正在加劇。

（四）司法行政工作步入困境

員額制實行后，司法行政人員銳減是司法機關的普遍現象。以湖北省檢察系統為例，檢察機關的目標考核分項共計23項，23項單項考核中司法行政工作占7項，占比為30.4%。司法行政工作的考核項還不包括平安創建、綜合治理及當地黨委、政府下達的招商引資、精準扶貧等工作任務。而員額制確定的司法行政人員的比例為15%，讓15%的人完成30.4%以上的工作量難度非常之大。量大、事雜、要求高、責任重是司法行政工作的新特點，完成檢察機關的司法行政工作也需要精英。員額制實行后，大量司法行政人員中的精英離開司法行政崗位，精英離崗、人數減少、老弱病殘留守、大量非熟練人員的錄用，使司法行政工作受到嚴重影響。

（五）業務人才流失嚴重

員額制改革中，人才流失的情況屢見報端，法官、檢察官的流失應該引起各級領導的足夠重視。人才流失的原因是多方面的，改革首先動了誰的“奶酪”？[1]當然是在崗的法官、檢察官。員額制改革對“兩院”每個人的利益形成沖擊。在檢察系統，面對案件激增、新型案件增多、案件責任制的壓力，一部分優秀人才不愿意從事檢察業務工作，選擇放棄入額機會，從管理層退居檢察官助理、書記員、司法行政人員。還有一定比例的優秀人才選擇了辭職，尤其在沿海地區、經濟發達地區，司法人員離職比例較大。在建立法官、檢察官單獨序列機制上，全國人大代表、廣東省人大常委會副主任雷于藍認為目前還缺乏頂層設計。[2]雷于藍強調，特別是實行法官、檢察官員額制度后，司法輔助人員或將面臨較為嚴重的流失現象。“如果不盡快明確的話，5年過渡期之后問題就會更加嚴重。”

二、推進員額制改革的新舉措

（一）探索AB雙崗，緩解司法行政壓力

員額制實行后，司法行政人員減少了，但是檢察改革對司法行政工作提出的要求沒有變。面對人更少、事更多、要求更高、責任更大的嚴峻形勢，在員額制改革之初，必須改變司法行政工作任務無人承擔的局面。湖北省興山縣人民檢察院結合空編嚴重，年輕干警多的實際，在員額制推行時，同步實施“青年干警成長成才工程”，所有青年干警實行AB雙崗，進一步明確青年干警的業務、行政雙項職責，使司法行政工作在員額制改革后未受影響。一是明確崗位設定。規定“A”崗為業務崗位，也是固定工作崗位，涵蓋入額檢察官、檢察官助理、書記員、司法警察、技術人員的主要業務工作；“B”崗位為司法行政崗位，涵蓋司法行政的所有工作任務。二是明確參加范圍。除班子成員、專職檢委會委員以外，所有入額檢察官、檢察官助理、書記員、司法警察、技術人員，只要年齡在40歲以下，原則上都應參加AB雙崗。三是明確申報程序。針對院司法行政管理局公布的單項工作缺員明細，凡符合規定條件的干警必須自行申報一個B崗崗位，填報后交司法行政管理局，由院黨組根據全院情況及申報人原承擔的司法行政工作情況進行統籌，再確定申報人的B崗崗位及一定時間內的工作量。AB雙崗實行以后，檢察業務工作和司法行政工作同步開展，各項檢察工作進展順利。

（二）探索AB雙責，緩解“案多人少”壓力

員額制實行后，“案多人少”的矛盾仍然突出。如果機械執行所有案件必須入額檢察官辦理的規定，勢必導致入額檢察官辦案的重負，影響辦案效率。入額檢察官辦案應該作廣義的理解，既應該包括入額檢察官對案件的親力親為，也應該包括對檢察官助理辦理簡單案件的審核把關及簽批。湖北省興山縣人民檢察院在員額制改革后實行了案件辦理分流機制，探索入額檢察官、檢察官助理、書記員的AB雙責。一是案件“分流”。面對批捕公訴案件逐年上升的趨勢，對所有案件從難易程度、處理結果進行了區分。案件從案件管理部門交到入額檢察官手里后，入額檢察官首先對案件從適用簡易程序和普通程序以及速裁程序、起訴和不起訴以及撤銷案件等方面進行區分，為向檢察官助理交辦案件打下基礎。二是權限“分流”。賦予檢察官助理有限的辦案權利是權限分流的關鍵。入額檢察官要重點辦理疑難、復雜案件以及信訪因素較大、涉及面廣的敏感案件，并負責對檢察官助理辦案的指導、審核、把關、簽批；檢察官助理主要辦理入額檢察官交辦的普通刑事案件，檢察官助理所辦案件由交辦檢察官署名、簽批。三是事務“分流”。入額檢察官、檢察官助理主要負責案件的辦理，對于辦理法律手續、告知犯罪嫌疑人及被害人訴訟權利、安排會見律師及當事人、裝訂卷宗等事務性工作，則由書記員全程辦理，使入額檢察官、檢察官助理從繁瑣的具體事務中解脫出來，確保集中精力、專注辦理案件。

（三）探索AB雙激，緩解人才流失壓力

緩解人才流失壓力需要AB兩個方面的激勵，一方面要激勵人才留下來，另一方面要激勵人才走進來。隊伍建設的激勵機制涉及檢察官政治待遇、經濟生活、教育待遇、心理待遇等方方面面，需要各級各部門以及社會各界的共同努力。一要完善招錄機制。新錄用人員一律先到基層工作在緩解基層檢察院人員緊缺的狀況方面有積極意義，但同時也會使報考“兩院”的人員在選擇報考時更趨謹慎。由此在人才的招錄上，要充分考慮到基層檢察工作的發展與人才外流等問題，優先從社會上招錄具有法律從業資格證書的人員，從已經取得司法考試資格的本地社會人士、司法工作者、執業律師中遴選檢察人員，縮短人才的培養周期，解決基層人才匱乏的難題。同時，在公務員招錄中要優先選錄本地籍貫的畢業生，在合理配置就業資源的同時，減少人才的外流。二要完善留人機制。要積極引導年輕干警樹立和培養正確的職業理念、職業信仰、職業價值觀；要盡力解決新進干警子女入學、住房、生活等困難，為外地單身干警就餐、住宿、探親等實際困難提供幫助；要努力爭取提高青年干警的待遇，最大限度改善福利待遇，縮小與外界的差距。通過績效激勵、晉升激勵、精神激勵、物質激勵、負向激勵、教育激勵、情感激勵等一系列激勵方式，留住檢察人才。三要完善遴選機制。檢察系統應從內容和形式上完善逐級遴選的方式、方法，形式上不能僅以考試作為單一形式，還應當輔之以領導推薦、部門評議等形式。遴選考試的重點也不應局限于一般公務員考試所要求的理論知識、應變能力，而應注重對法律實務操作能力、工作責任心、溝通協作能力等方面的考察。應適當降低筆試在總成績中的比重，增加平時工作業績在總成績中的比重，將近年來的年度考核等次、獲得的榮譽、獎勵、記功情況賦予不同的分值，適當增加其在總成績中的權重，以期遴選出基層群眾公認的優秀檢察人才。四要完善用人機制。無論是員額制改革前還是改革后，都要注重把熱衷于檢察事業，對工作充滿激情與活力的年輕干警充實到檢察隊伍中來；要盡快優化人員分類管理體制，著眼于檢察官專業化、職業化的要求，對不同類別崗位的人員采用不同的管理模式，暢通業務人才和事務人才提拔晉升的雙渠道，使青年干警的晉升不梗阻。五要完善育人機制。要把正確的理論灌輸作為隊伍建設的基礎保障，堅持用正確的理論武裝干警，使干警理論上明白、方向上明確、政治上堅定、業務上精通、執法上公正；要把教育培訓作為隊伍建設的抓手，通過開展“檢察業務知識培訓”、“素質能力培訓”、“偵查技能培訓”、“文書寫作培訓”“互聯網+培訓”和業務考試、練賽活動以及“日記一言、周學一文、月讀一書、季撰一稿、年習一技”等素能工程，提高干警的綜合素能。

（四）探索AB雙督，緩解隊伍管理壓力

八小時內外是干警工作、生活的全部。對干警全方位的監督和管理是確保干警“不越紅線、不觸底線、不碰高壓線”的重要保障。在隊伍管理方面，一要思想政治工作常抓不懈。尤其在員額制實行以后，要開展理想信念教育和無私奉獻精神的傳播，通過“道德講堂”等形式，引導干警忠于職守、愛崗敬業；要進一步落實“思想政治工作分析制度”、“干警思想報告制度”、“領導干部一崗雙責制度”、“談話戒免制度”等一系列工作機制，用制度約束干警的言行；要定期分析隊伍的思想現狀，及時把握干警的思想脈搏，發現問題，及時教育，使干警始終保持鮮明的政治方向和高昂的工作斗志。二要目標任務考核掛圖作戰。適應人員分類管理，每個崗位、每名干警都必須確定目標任務；要通過年初簽訂目標責任狀，將任務分解到月、到周、到天，掛圖作戰，一周一督辦，一月一催辦；要落實實績考核、末位警示淘汰等規章制度，使干警時時感到壓力和動力并存。三要監督管理不留死角。要建立以延伸教育為根本、管理制度為保障、健康娛樂活動為載體、家庭和社會監督為防線的單位、家庭、社會“三位一體”的監督管理機制；要嚴格落實責任追究制，按照“一崗雙責”的要求，落實“兩個責任”，一級抓一級，層層抓落實；要發揮紀檢監察部門的作用，重點部門、重點案件、關鍵環節、關鍵節點要經常性、全天候進行督察，使廣大干警在思想上警鐘長鳴，牢固筑起拒腐防變的反腐陣線，在行為上反貪于外，防腐于內，保證每名干警不掉隊、不落伍、不違規、不違紀。

注釋：

[1]參見何能高：《司法改革到底要動誰的“奶酪”？》，載《民主與法制》2015年第10期。

[2]參見陳曉璇、張林：《部分改革措施需法律支持 應重視員額制后流失現象》，載《羊城晚報》2015年3月14日。