黑龍江政府在環境治理中的行為偏差及反思

王鵬宇

摘 要：黑龍江省在環境治理過程中出現缺乏財力保障、人力物力保障以及公眾參與環節較少等現象，這是由多種原因造成的，包括黑龍江省經濟發展的相對落后、政績考核體系的不合理以及約束機制微弱等。優化地方官員的政績考核體系、引入第三方非政府組織、加快依法行政以及提高政府官員思想認識是規范政府環境治理行為的有效方法。

關鍵詞：環境治理；地方政府；政府行為

中圖分類號：D630 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）06-0149-02

一、黑龍江政府環境治理中行為偏差的表現

近年來，黑龍江政府在環境治理方面取得了一定的進展，但在以下三方面仍存在一定的偏差：

（一）環境治理缺乏財力保障

政府在環境治理中扮演重要的角色，是環境治理的投入主體，在環境治理中需要投入相應的財力。2013年，黑龍江地區生產總值14 382.9億元，環境污染治理投資總額為274.9億元，占黑龍江省地區生產總值的1.91%。2009—2013年，黑龍江省工業污染投資額總體呈上升趨勢，但并不穩定，2010年、2012年出現低點，皆比前一年下降50%以上。2009—2013年黑龍江政府補助占工業污染投資來源比皆不足8%，其中2013年僅為1.26%。可見，黑龍江在環境治理的資金投入力度較低。由于黑龍江省經濟發展的相對落后，實現經濟的快速增長是政府工作的重要目標。2013年，黑龍江省共實施產業項目8 000個左右，完成投資超過6 000億元，同比增長25%以上；省重點推進的600個產業項目，完成投資1 900億元，投資完成率95%。與投入到經濟建設中的資金相比，投入到環境保護中的資金較少。

（二）環境治理缺乏人力物力保障

政府應作為環境監督管理者對環境現狀、相關責任方對環境治理的情況定期進行了解、監督，同時明確環境治理的短期及中長期目標。黑龍江省環保部門工作人員編制較少，在環境監管及治理中人力不足，環境監測的基層工作人員較少，而行政主管部門人數占比例偏高。2013年，黑龍江省環保系統人員總數5 104人，其中行政主管部門1 277人，占比36.64%；環境監測部門1 491人，占比29.33%，環保系統機構總數446個，低于全國平均水平。與此同時，黑龍江省的監測技術相對比較落后，儀器功能比較單一，采集數據誤差較大，影響了對環境的科學決策和管理。政府在加強財政投入的同時，也應增加環保部門的基層工作人員數，提高工作人員專業素質，提升環保監測及監察技術。

（三）政府鼓勵公眾參與環境治理的環節較少

近幾年來，隨著環境保護宣傳力度的不斷加強，黑龍江省越來越多的公眾開始認識到環境治理和保護的重要性。2013年，黑龍江省開展的社會環境宣傳教育活動135次，參與人數245 486人。盡管如此，參與環境治理和保護的人數、參與程度仍然不夠。多數人參與環境保護主要是事后參與，公眾往往只在環境污染和生態環境遭到破壞，并且危害到自身利益時，才會通過一定的法律手段來維護自身權利。而環境問題本身具有危害的滯后性和不可恢復性等特點，這種被動的事后參與不利于及時有效地防止環境糾紛和危害的發生，與公眾主動參與的根本性質有非常大的差距，也與實現環境法的目標相差甚遠。

二、黑龍江政府在環境治理中行為偏差的原因

（一）黑龍江省經濟發展滯后

2013年，黑龍江地區生產總值實現14 382.9億元，比上年增長8%，高于全國平均水平0.3個百分點[1]。但是黑龍江省經濟發展一直落后于東部地區，2013年黑龍江省經濟增長率全國倒數第一。2013年，全省CPI累計同比上漲2.2%，低于上年1個百分點，低于全國0.4個百分點，低于預期調控目標1.3個百分點。黑龍江省經濟發展較為滯后，為促進經濟快速發展，實現經濟的穩定增長，在城市建設過程中，黑龍江省對自然資源的開采和使用量逐年增多，2013年黑龍江省工業企業水消費量155 465萬立方米，較2012年增加975萬立方米，增幅為0.63%。2013年黑龍江省煤炭使用量14 334.61，萬噸，較2012年增加369.69萬噸，增幅為2.65%。較2011年增加1 236.01萬噸，增幅為9.44%。2009—2013年黑龍江省煤炭使用量和石油使用量均處于呈上升趨勢。

（二）政績考核體系安排不合理

行政理念是行政機關完成工作目標的導向，引領管理人員向既定的目標努力。目前，政府官員的考核主要是沿續以實現經濟增漲為目標的壓力型考試方式，對地區官員政績考核標準主要是經濟增長指標，衡量地區發展狀況時也往往停留在對經濟狀況的描述層面上。這樣的行政理念往往導致行政部門對經濟發展的高度重視，而對環境質量、自然資源的消耗和利用、居民生活質量以及地區發展潛力上關注較少。缺乏全面、綜合、長遠的監管理念。

（三）監督機制有待完善

對行政權力加以監督可以在一定程度上減緩行政權力的隨意行使和不負責任性行政行為的泛濫。黑龍江省行政監督機制的不完善主要表現為政府內部監督機制不完善和外部力量對行政權力監督的乏力。首先，政府內部監督機制不完善。黑龍江省的行政監督主要依靠行政機關上下級間的監督和具有行政隸屬關系的機關之間進行相互監督的監督方式，由于監督機構和監督人員隸屬于政府所屬部門，而行政上下級之間又存在千絲萬縷的利益聯系，這就導致監督與被監督主體一體化的問題，失去了應有的監督作用。其次，外部力量對行政權力監督的乏力。外部力量對行政權力的監督表現為司法機關對行政權力的監督以及社會力量對行政權力的監督等形式。而這些監督形式往往形同虛設，沒有形成完善而有效的監督機制，沒有發揮出應有的效果。因此，建立什么樣的監管體制，就決定了環境治理能否長治久安。

三、黑龍江政府在環境治理中行為偏差的對策

2013年，黑龍江省印發《黑龍江省水環境保護重點工作方案》、制定《黑龍江省大氣污染防治行動計劃實施細則》，參與《黑龍江和內蒙古東部部分地區沿邊開發開放帶發展規劃》《黑龍江沿邊開發開放規劃生態環境調研報告》國家調研的協調、規劃材料的組織報送等有關工作。2013年，黑龍江省實施城鎮污水處理、工業污染治理、規模化畜禽養殖等水污染物減排項目728項，脫硫、脫硝等大氣污染物減排項目128項，化學需氧量、氨氮、二氧化硫和氮氧化物新增削減量分別為13.91萬噸、1.04萬噸、4.63萬噸和2.71萬噸[2]。征收排污費4.87億元，同比增長13.75% 。劣五類水質比例下降2.2個百分點，剔除洪水災害影響，河流水質達標率提高5.5個百分點。地級城市空氣達標天數比例為92.5%[3]。2013年，黑龍江政府制定并頒建設項目投資總額45 073 278萬元，當年審批的建設項目環保投資總額1 469 456萬元。完成環保驗收項目數4 037個，當年完成環保驗收項目總投資14 692 862萬元。

可見，黑龍江省在環境治理方面付出了一定努力，取得了一定成績。但本文認為在環境治理方面，黑龍江政府仍需加強以下四個方面的工作。

（一）優化地方官員政績考核體系

要促進官員主動高效率進行環境治理，就要運用相應的激勵政策，提升環保考核在整個官員考核中的比重。這是促進官員重視環境，積極投身治理的有效辦法。環保考核要有可量化的具體指標，對官員產出進行準確考核。短期來看，黑龍江省可將環境治理階段性目標納入地方官員的政績考評中。從長遠來看，要建立以綠色GDP為環境治理績效考核體系。

（二）引入第三方非政府組織

建立第三方非政府組織。公眾對于本地區環境信息掌握的更加快速、準確，公眾具有一定的優勢。將公眾作為第三方組織引入到環境治理中，不僅降低了政府對環境監督的成本，而且形成了第三組織對政府環境治理的監督機制。第三方非政府組織不屬于政府，也不屬于與環境治理有密切聯系的企業。第三方非政府組織會參與政府決策的過程，影響決策結果，考慮社會民眾的需要，使政府決策朝著有利于社會的方向發展。完善第三方參與機制，關鍵要加快建立環境行政公益訴訟制度。它是指當政府違法行為或不作為對公眾環境權益造成侵害或有侵害的可能時，法院允許無直接厲害關系人為維護公眾環境權益而向法院提起行政訴訟，要求行政機關履行其法定職責或糾正、停止其侵害行為的制度[4]。第三方非政府組織的加入實現了環境治理的多元參與，對促進環境治理具有一定作用。

（三）加強法制建設推進依法行政

全面推進依法治國就是要將法制建設滲透到社會的各個方面，推進依法行政是規范行政工作者行為的有效方法。政府是立法主體更是執法主體，政府的行為應受到法律的監督。第一，應全面推進立法建設，使各項經濟、文化、政治行為都能受到法律的約束和保護。對有行政立法權的行政機關，要依據憲法和相關法律制定行政法規和規章，從大局出發，從社會的利益出發，制定適合區域發展的法律法規。第二，應對各級政府的職責、權力、行政程序、行政行為等都做出合理而具體的規定。依法規范企業的經濟行為，依法規范政府的經濟、環保行為，依法規范環保部門的治理行為。

（四）提升政府官員對環境治理的思想認識

加強地方官員對環境治理的認識，就要促進官員樹立正確的政績觀，用法律約束其行為，用科學發展觀改變其一味追求經濟發展的態度。政府應組織專家學者定期進行官員經濟發展與環境保護相關的講座。促進官員認識到人與自然的和諧發展是經濟社會與自然環境協調統一發展的前提條件。在強化政府環境保護認識的前提下，政府應發揮其引導作用，鼓勵社會各界參與到環境治理中。

參考文獻：

[1] 崔耀志，杜國喜.2013年黑龍江省經濟運行分析[J].統計與咨詢，2014，（1）：64.

[2] 王振東.黑龍江年鑒[K].2014.

[3] 牟善學.黑龍江年鑒[K].2014.

[4] 胡熠.論流域治理中地方政府的行為偏差及其矯正[J].中共福建省委黨校學報，2009，（12）：25.

[責任編輯 王玉妹]