淺析城中村改造中地方政府的作用

陳雨

摘 要：城中村是當前伴隨著我國城市化發展過程中出現的一種新的城市現象，隨著城市經濟的發展和城市規模的不斷擴大，各地城中村問題開始凸顯，城中村改造成為我國經濟發展和全面建成小康社會的一大難題。而地方政府作為城市的管理者，在城中村改造的過程中占主導地位，并在城中村改造中發揮著日益重要的作用。

關鍵詞：城中村改造；地方政府作用；地方政府行為

中圖分類號：D630 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）06-0096-02

一、地方政府在城中村改造中扮演的角色

地方政府在城中村改造中分別扮演著不同的角色，但是，所有角色都必須堅持以人為本的發展思路，以人民群眾的根本利益為出發點，承擔地方政府應有的職責，發揮政府應有的作用和功能。

1.指導城中村規劃改造。各地的城中村改造，是一項任務艱巨、利益關系錯綜復雜、難度極大的任務，必須要有一個科學合理的系統規劃和整合措施，否則就會是改造工作毫無頭緒、難以開展和實施，不但不能推動城市改造的順利進行，反而可能激化社會矛盾，引發新的問題。

2.保護被拆遷者合法權益。城中村被拆遷改造的原住居民，屬于弱勢群體，其合法權益若沒有地方政府的保護，將很難得到保障，經常出現被拆遷居民得不到合理補償的案例。

3.維護社會秩序。城中村拆遷改造涉及到許多錯綜復雜的利益關系，若協調不好，會引發各方對拆遷政策的不滿，甚至可能引發新的問題。因此，地方政府必須使城中村改造工作穩定進行，同時要兼顧各方利益，妥善安置，盡量避免利益糾紛。

4.依法實施和監督城中村改造。城中村改造中強制權的運用要依法行使，拆遷工作要嚴格按照相關法規、政策文件開展，不得侵犯被拆遷群眾的合法權益。

二、地方政府在城中村改造中的作用

“城中村”是城市化發展的產物，作為城市的管理者和規劃者，各級地方政府在城中村改造進程中發揮著重要的作用。

1.城市規劃。地方政府制定的城市規劃是指導城市建設和發展的重要方式。政府可以通過制定和執行城市規劃綱要，出臺相關政策文件和地方法規來推進城市的發展。因而在城中村改造的過程中，政府的作用非常突出。地方政府應該充分考慮城鄉經濟發展的實際情況，將城中村改造進行統一規劃和管理，從而妥善處理城中村問題，美化城市整體形象，促進城鄉經濟發展。

2.克服市場失靈。市場經濟不是萬能的，由于壟斷、外部性、信息的非對稱性和公共產品特性的存在，使得市場失靈成為市場經濟的一大問題，而市場失靈的出現則需要政府干預的介入。在城中村改造中，地方政府應充分考慮市場失靈的因素，制定相應的配套政策文件和地方法規，推動城中村改造有序、有效的開展，彌補市場的不足。政府通過對經濟的干預使得社會資源的分配不僅要有效率，還要注重公平，維護被拆遷居民的公共利益。

3.協調和服務。改造城中村不僅要完成城市面貌的改變，更重要的是要讓城中村原住民在城市中能夠立足并融入城市生活。要努力協調原住民和地產投資者等利益相關者的關系，妥善制定善后補償政策，提供咨詢和上訪服務，保證弱勢一方原住民的合法權益。

4.政策引導。當城中村改造中涉及到土地權利處理的問題時，都必須嚴格按照《憲法》和《土地管理法》的有關規定開展工作，保證改造工作依法進行。

三、地方政府在城中村改造中存在的問題

雖然地方政府在城中村改造過程中具有重要作用，但再城中村改造過程中政府的權力過大，加之各種利益關系錯綜復雜和政府失靈的存在，使得地方政府在城中村改造的過程中出現了一系列問題。

1.城中村改造過程中政府權力不受約束。地方政府在城中村改造過程中超越了其本來的職能與權限。主要表現為兩個方面：（1）鋪張浪費，大搞形象工程。一些地方政府不顧當地實際情況，急功近利，一味追求政績，盲目擴大城市規模，沒有合理地利用有限的城市空間和土地資源。（2）濫用行政審批權力，過多干預改造工作。在城中村改造中，有些地方政府部門過多干預改造工作，利用手中審批權與地產開發商合作，只顧地方政府利益，損害了城中村居民的利益。

2.城中村改造過程中政府行為不當。在城中村改造的過程中，地方政府往往過分干預市場，為吸引城市建設投資，給予房產開發商等投資者很多的特權和優惠，甚至出現了尋租和腐敗現象，忽視和侵害了普通村民的基本權利和利益。

3.城中村改造過程中政府行為的缺失。在城中村改造的過程中，一些地方政府該管理的事情沒有管理好，如在制定改造規劃、完善補償措施等方面，政府工作不到位。主要表現在以下幾個方面：（1）各部門工作不能互相協調配合。政府各部門在城中村改造中不能很好地協作，甚至出現相互推諉的現象，有些居民前去咨詢相關拆遷問題，走訪好幾個相關部門都無法得到及時答復。此外，由于政出多門和有關政府部門出臺的一些拆遷政策有很多細則沒有明確公布，不利于提高城中村改造的效率和透明度。（2）相關的配套公共政策缺失。多數城中村改造工作并沒有考慮增加原住民的就業機會和提高其收入水平。由于有些新的遷入地段較為繁華，使得原住民生活支出增大，在收入沒有提升的情況下導致拆遷后原住民的生活和收入水平反而低于拆遷前，引發了新的貧困問題，而解決這些問題的配套政策還沒有出臺。（3）政府放任地產投資商過度開發。由于理性“經濟人”的趨利性，開發商往往會為了利益最大化而過度開發商業住宅區，對于社區環境優化、學校醫院建設和公共服務設施建設等成本高收益低的公共物品卻投資甚少，不能使改造區內村民的公共利益得到有效保障。（4）缺乏專門聽證機構和監督機構。城中村改造工作沒有相應的機構保證拆遷工程能夠充分聽取原住居民的意見。政府沒有設立專門的監督機構，使得村民在不能得到及時的補償金等自身權益遭到侵害的情況下，無從申訴，找不到便捷、有效的維權途徑。

四、小結

首先，地方政府在城中村改造過程中占據重要地位，為了城市面貌的改善和經濟的發展，地方政府必須推進政府職能轉型，承擔相應責任，充分發揮其主導作用。其次，地方政府角色和職能具有多重性。在城中村改造過程中，要兼顧各方利益，全面履行各項政府職能。最后，雖然地方政府在城中村改造的過程中具有重要作用，但也應該看到還存在不少問題。應科學地發揮地方政府在城中村改造中的重要作用，糾正不當行為，從而保證城中村改造健康有序開展，推動城市面貌的改進和經濟的發展。

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