人大立法還是常委會立法？

阿計

隨著陽春三月的臨近，即將進入一年一度的“全國兩會季”。根據預定日程，十二屆全國人大四次會議將十2016年3月5日正式拉開帷幕，此次全國人代會的一項重要議程是審議慈善法草案。這是繼去年全國人代會審議、通過立法法修正案后，全國人大連續兩年行使立法權。而此前已經召開的省級地方人代會也不時傳出立法消息，比如1月30日閉幕的廣東省十二屆人大四次會議，就通過了廣東省地方立法條例修正案。相對于全國和地方人大常委會頻繁立法，人民代表大會的立法職能由沉寂漸趨活躍，是一個非常鮮明的改革信號。

這一變化潛藏的追問是：究竟哪些立法權應當由人大行使？哪些立法權可以由人大常委會行使？在制度設計層面，人大立法權限的內部劃分究竟存在哪些缺陷？在立法實踐層面，人大及其常委會各自的立法權行使又存在哪些問題？

對于這些追問的深入思考以及尋求破解之道，已是當下法冶建設和政治體制改革不可回避的重大課題。

從集權到分權

在現代國家，立法權是國家權力譜系中最重要的權力。立法權行使的首要前提是合理配置立法權限，通俗而言就是，哪些國家機關有權創制、修改、廢止哪些種類的法律。其中，國家立法權又是整個立法體制的核心。

在相當長的歷史時期內，我國實行的是中央高度集權的立法體制。根據1954年憲法的規定，“全國人大是行使國家立法權的唯一機關”，全國人大常委會（以下簡稱“常委會”）只能“解釋法律”，除了民族自治地方可以制定自治條例和單行條例外，其他地方權力機關和國家行政機關均不享有立法權。由于全國人代會每年只開一次，且會期短暫，難以滿足國家發展的立法需求，1955年，全國人大通過決議，授權常委會適時制定部分性質的法律，即單行法規。1959年，全國人大再次通過決議，授權常委會在全國人大閉會期間適時修改法律。通過這兩次授權，全國人大常委會獲得了部分立法權。不過，由于政治風暴的沖擊，全國人大及其常委會在國家政治生活中作用甚微，立法活動幾乎陷于停滯，兩者之間也就談不上立法權限的沖突問題。

改革開放后，重建法制成為國家政治走向正軌的關鍵所在，這就需要重新設計立法制度。1979年出臺的地方組織法，首次賦予地方國家權力機關以立法權，拉開了中央與地方分享立法權的序幕。1982年頒布的新憲法，正式確立了統一、分層級、多種類的立法體制，包括：全國人大及其常委會有權制定法律，國務院有權制定行政法規，省級人大及其常委會有權制定地方性法規（此后地方立法權主體又有所擴大）等等，基本構成了從中央到地方、從權力機關到行政機關的立法權限體系。在國家立法權層面，憲法除了明確由全國人大及其常委會共同行使外，還對兩者的立法權限作了原則劃分。其中，全國人大擁有的立法權主要包括：修改憲法；制定和修改刑事、民事、國家機構的和其他的基本法律，等等。常委會的立法權主要包括：解釋憲法；制定和修改除應當由全國人大制定的法律以外的其他法律；在全國人大閉會期間，對全國人大制定的法律進行部分補充和修改，但不得同該法律的基本原則相抵觸，等等。

1982年憲法確立的立法體制，開啟了一個嶄新的立法時代，立法事業就此進入快車道。不過，由于憲法未對法律、行政法規、地方性法規等的立法邊界作出清晰劃分，在立法實踐中也出現了越權立法、重復立法、立法沖突等諸多弊端。在此背景下，2000年出臺的立法法的重要目標和最大難題，就是如何彌補憲法規定的不足，設法厘清不同立法主體的立法權限。除了進一步細化行政法規、地方性法規等的立法范圍、權限標準外，立法法的最大亮點，莫過于劃定了中央專屬立法十大事項，明確只能由全國人大及其常委會制定法律，包括：其一，國家主權的事項；其二，各級人大、人民政府、人民法院和人民檢察院的產生、組織和職權；其三，民族區域自治制度、特別行政區制度、基層群眾自治制度；其四，犯罪和刑罰；其五，對公民政治權利的剝奪、限制人身自由的強制措施和處罰；其六，對非國有財產的征收、征用；其七，民事基本制度；其八，基本經濟制度以及財政、海關、金融和外貿的基本制度；其九，訴訟和仲裁制度；其十，必須由全國人大及其常委會制定法律的其他事項。2015年3月立法法修改后，為了落實“稅收法定”原則，又將“稅種的設立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度”列為中央專屬立法事項。

中央專屬立法權的確立，有利于劃清法律、行政法規、地方性法規等之間的界限，進一步明確了縱向的中央與地方之間、橫向的人大與政府之間的立法權限，堪稱立法法的頭等貢獻。不過，對于全國人大及其常委會的立法權限劃分，立法法只是沿襲了憲法的原則規定。同時，由于立法法將中央專屬立法事項列為全國人大及其常委會共有的立法范圍，而未區分兩者具體的立法事項，因而國家立法機關內部立法權限模糊不清的問題，并沒有得到解決。虛置與膨脹

自1982年憲法正式賦予全國人大常委會以國家立法權后，常委會便擔當起了繁重的立法任務。多年來，除了憲法、基本法及少數重要法律由全國人大制定外，余下的法律均由常委會制定。同時，常委會在全國人大閉會期間，對全國人大制定的一些法律也作了不少和不小的補充和修改。但由于全國人大及其常委會各自的立法權限劃分不夠清晰，在立法實踐中帶來的一個直接后果是，全國人大的立法數量日益萎縮，而常委會的立法數量卻不斷飆升。

據統計，1979年至2009年的三個十年中，全國人大立法占全部立法的比例，在第一個十年為33%，第二個十年下降至13%，第三個十年已驟減至4.2%。

更為詳盡的比較是，1978年2月至2003年2月，五屆至九屆全國人大及其常委會的立法數量（包含法律、法律解釋和有關法律問題的決定。法律包括憲法修正案、新制定的和修改的法律，同一件法律每修改一次均分別計算）共計441件。其中，五屆期間分別為2l件和39件，六屆期間分別為16件和47件，七屆期間分別為25件和62件，八屆期間分別為22件和96件，九屆期間分別為4件和109件。從數量比值看，五屆期間，全國人大常委會立法還只是全國人大立法的1.86倍；八屆期間，已上升到4.36倍；到了九屆期間，更是一躍至27.25倍，兩者一增一減明顯呈加速之勢。

此后，這一立法趨勢進一步延續至今。自2003年3月十屆全國人大及其常委會成立后，截至2015年12月召開的十二屆全國人大常委會第十八次會議，十屆至十二屆全國人大僅僅制定、修改了7件法律，而同期常委會制定、修改的法律卻多達170件，其中還不包括常委會通過的數量可觀的法律解釋和有關法律問題的決定。

這些事實表明，常委會已成為法律的主要制定者和修改者。諸多學者認為，常委會的立法權已不是“適當擴大”，而是“相當膨脹”。相較之下，全國人大立法的衰減趨勢，正如全國人大常委會法工委原副主任、中國法學會立法學研究會會長張春生所言：“這就虛置了人民代表大會的立法權”，不少學者更是稱之為全國人大的立法權“大權旁落”。全國人大及其常委會行使立法權的失衡狀態，不僅與兩者的憲法地位不相稱，也削弱了全國人大立法權的權威性以及對立法全局的主導和調控。

在地方立法層面，問題更為突出。對于地方人大及其常委會之間的立法權限，立法法僅僅作了原則劃分，即“規定本行政區域特別重大事項的地方性法規，應當由人民代表大會通過”。由于未對何為“特別重大事項”作出明確定義，在現實的立法實踐中，絕大多數地方性法規都由地方人大常委會制定，由地方人大制定的為數寥寥。以湖南省為例，截至2013年11月，湖南省有效的249件地方性法規中，只有4件是省人大制定的，僅占1.6%。而在有些地區，省級人大甚至已經十多年沒有立法。

立法權的錯位

國家立法機關內部立法權限劃分不清，不僅造成國家立法權行使的失衡狀態，也在一定程度上引發了立法實踐的無序和}昆亂。

依照憲法和立法法對全國人大及其常委會立法權限的原則劃分，前者制定和修改刑事、民事、國家機構和其他的基本法律，后者制定和修改除應當由全國人大制定的法律以外的其他法律。不過，由于沒有以列舉方式窮盡應當由全國人大立法的事項，亦未對“基本法律”等關鍵概念作出清晰定義，因而如何區分“基本法律”與非基本法律，界線并不分明。除了“刑事、民事、國家機構的基本法律”相對明確外，“其他的基本法律”亦難以界定。至于常委會有權制定和修改的“其他法律”，更是無從確定其具體范圍。法學界的普遍共識是，權限分解的模糊，必然導致錯位行使立法權的現象，引發越權立法、交叉立法、立法沖突等弊端。

所謂越權立法，是指常委會超越職權，制定了本應由全國人大制定的法律。比如，1981年出臺的懲治軍人違反職責罪暫行條例、解放軍選舉全國人大和地方人大代表的辦法，1982年出臺的民事訴訟法（試行），分別屬于刑事、國家機構、民事的基本法律，本應由全國人大制定，卻由常委會制定。再比如，1979年出臺的逮捕拘留條例，1986年出臺的治安管理處罰條例，1989年出臺的集會游行示威法，均是涉及憲法保護的公民基本權利和自由的重要法律，最優選擇顯然是由全國人大立法，但也是由常委會立法。而2005年治安管理處罰條例上升為治安管理處罰法時，依然延續了常委會立法的模式。另一方面，一些相對次要的法律，比如1981年出臺的經濟合同法，純系調整經濟關系的技術性法律，本來完全可以由常委會制定，卻由全國人大承擔了立法任務。

與此同時，一些性質和重要性類似的法律，有的由全國人大制定，有的卻由常委會制定，出現了立法主體標準不統一的混亂現象。頗為典型的是，1987年村民委員會組織法草案提交全國人大審議后，因爭議激烈，全國人大原則通過了該草案，并授權常委會進一步研究修改。雖然在特殊的歷史背景下，最后由常委會以“試行法”的名義通過了該法，但畢竟經過了全國人大的審議程序。而1989年出臺的城市居民委員會組織法，盡管與村委會組織法同屬規范基層群眾自治制度的基本法律，卻由常委會直接制定。

同樣的事例還有，在企業制度立法方面，1988年出臺的全民所有制企業法和1986年出臺的企業破產法（試行）性質相似，卻分別由全國人大和常委會制定。相較而言，后者因強烈沖擊傳統體制、波及眾多職工切身利益而引發巨大分歧，立法難度遠甚前者，似乎更應由最高層次的立法機關行使立法權，由代表更廣泛民意的全國人大制定。不僅如此，2006年企業破產法由“試行法”升級為“正式法”時，也依然由常委會制定。再比如，在勞工制度立法方面，1992年出臺的工會法和1994年出臺的勞動法均屬保護勞工權益的重要法律，后者的適用性和重要性甚至還超過前者，但前者由全國人大立法，后者卻由常委會立法。還有，在行政制度立法方面，1996年出臺的行政處罰法由全國人大制定，1994年出臺的國家賠償法、1999年出臺的行政復議法、2003年出臺的行政許可法、2011年出臺的行政強制法與行政處罰法相似，都是規范行政權力的重要法律，卻由常委會制定。

更說明問題的是民事立法狀況。1980年出臺的新婚姻法、1985年出臺的繼承法、1986年出臺的民法通則和1999年出臺的合同法均由全國人大制定，1991年出臺的收養法卻由常委會制定，就這5件法律的性質而言，其實都屬于規范民事基本制度的重要法律。此后，這種錯位立法現象并未得到改變。2002年，民法典草案曾提交九屆全國人大常委會審議，該草案除了收編了婚姻法、繼承法、收養法、合同法外，還明確將物權法、侵權責任法、涉外民事關系法律適用法等列為民法典的分編內容。從理論層面而言，意味著這些法律均是民事基本法律，應當由最高立法機關制定。但除了2007年出臺的物權法由全國人大立法外，2009年出臺的侵權責任法和2010年出臺的涉外民事關系法律適用法，均是常委會立法。

修法權的失控

因國家立法權內部權限不清所引發的越權立法等現象，不僅涉及法律的制定，也困擾著法律的修改。

有統計顯示，1979年至2011年年底，全國人大制定的42件法律中，有20件進行了修改，累計修改了44次。其中，全國人大修改過5件，累計修改7次，僅占全部修改次數的15.9%。而常委會修改過18件，累計修改37次，占全部修改次數的84.1%。這表明對全國人大制定的基本法律，常委會成了主要的修改者。尤其是自上世紀90年代以來，隨著改革的不斷深化，頻繁修法成為常態，常委會主控基本法律修改權的趨勢也愈加明顯。

與之相伴的是修法主體的不相統一。典型者如1979年由全國人大制定的選舉法，迄今為止已進行了6次修改，其中，1982年首次修改由全國人大自行完成，之后1986年、1995年、2004年的三次修改均由常委會完成，2010年的第五次修改再次由全國人大承擔，而2015年的第六次修改又出自常委會之手。

由此帶來的一個疑問是，對于全國人大制定的法律，究竟何種情況下應當由其自行修改？何種情況下可以由常委會修改？對此，憲法和立法法的相關規定是，全國人大常委會在全國人大閉會期間，可以對全國人大制定的法律進行部分補充和修改，但是不得同該法律的基本原則相抵觸。然而，由于“部分”“基本原則”等含義過于抽象概括，事實上很難防止修法權的失控。

在現實立法實踐中，常委會對一些全國人大立法的修改，顯然已突破了“部分”的范疇。比如，1986年、1995年和2004年，常委會三次大規模修改選舉法和地方組織法后，兩法的條文幾乎全部發生了變動。再比如，1979年全國人大頒布刑法后，截至1997年，常委會以“修改決定”“補充決定”等形式，先后出臺了24件單行刑法，并在一些民事、經濟、行政法律中增設了約130條刑事責任條款。經過這些修法行為，1979年刑法所規定的151個罪名，擴大到了230個左右。1997年全國人大對刑法進行全面修訂后，迄今為止常委會又出臺了九個刑法修正案，其中，前八個修正案累計修改了111個條文，而2015年8月出臺的第九個修正案，更是多達52條，內容涉及減少適用死刑罪名、重構反腐刑事制度、取消嫖宿幼女罪等諸多重大變革。

與同一法律多次修法的累積效應相比，更能說明問題的是一些法律單次修改的力度。典型的兩個案例是，2001年，常委會對全國人大1984年制定的民族區域自治法進行了修改，該法原有67個條文，此次修法修改了29個條文、增加了12個條文、刪除了兩個條文，共計有43個條文發生變動，已占原條文數的64.18%。同一年，常委會對全國人大1980年制定的婚姻法也進行了修改，該法原有37個條文，此次修法修改了21個條文、增加了17個條文、刪除了1個條文，共計有39個條文發生變動，其比重甚至已達原條文數的105.41%。從修法內容而言，此次婚姻法修改涉及懲處重婚、反家暴、離婚、夫妻財產制等七大基本制度的變革。這種傷筋動骨式的修改，正如一些學者所言，很難歸人“部分修改和補充”之列，而是應當定性為法律的重新制定。

另一方面，常委會對一些全國人大立法的修改，存在“與法律的基本原則相抵觸”的問題。仍以常委會2001年對民族區域自治法的修改為例，此次修法就變更了許多基本制度，其中最重大的修改是將民族區域自治制度的定位，由舊法的“重要政治制度”提升到了“基本政治制度”。不少學者認為，確立國家的基本政治制度，當屬憲法職能，牽扯到法律的基本原則，理應由全國人大修法，常委會取而代之，難免越權之嫌。

諸多事實證明，無論是法律的制定還是修改，國家立法權在具體行使過程中出現的越權立法等現象，已構成了影響法治質量的一大瓶頸，急需從立法制度等層面尋求有效的解決之道。