公共政策執行過程中地方政府的集體行動困境分析

摘要：公共政策的制定是公共權力機關為解決公共問題、達成公共目標、以實現公共利益而施行的過程。自改革開放以來，市場經濟的發展造成貧富差距急劇擴大，我國中央政府制訂了一系列的扶貧政策，目的就是減緩收入不均所帶來的后果，實現共同富裕。但是在扶貧政策具體執行過程中，由于地方政府的個體理性與集體理性之間的矛盾，各種社會問題時常出現，嚴重阻礙了全面建成小康社會的步伐。所以，為2020年全面建成小康社會這一宏偉藍圖的如期實現，及時解決公共政策執行中地方政府的機會主義行為，保證政策與預期目標相符。

關鍵詞：政策執行；地方政府；集體行動困境；扶貧政策

中圖分類號：D890 文獻標識碼：A 文章編號：1671-864X（2016）03-0000-01

一、理論闡述：集體行動的困境與地方政府公共政策執行博弈

（一）集體行動困境的內涵

古典經濟學奠基人亞當·斯密在著作《國民財富的性質和原因的研究》中曾提出“利益最大化”原理：理性人的趨利避害行動會使資源優化配置，從而使社會收益最大化。這一論斷被奧爾森提出質疑，他認為從個人理性的角度是無法推斷出集體理性的結果，集體利益是一種公共物品，具有“非競爭性”和“非排他性”的特點，其中每一個成員對這種公共物品的消費都不會影響其他人，導致每個個體都想“搭便車”，盡可能的攝取更多的個人利益。這樣的情形下，個人理性越張揚，集體理性越不可能出現，奧爾森把這種情況定義為“集體行動的困境”。

集體行動是一種利己主義行為，是個人理性無限膨脹的結果，如果不加以規制，會嚴重影響集體理性的實現。公共物品供給過程中，若每個個體成員共同出資建設，集體福利便會增加，但是倘若有一部分社會成員逃避，他們便可以不出力但仍然享受公共物品給自己帶來的便利。這樣對于個體來說，其中會有越來越多的成員出現“搭便車”行為，由此公共物品的供給短缺等問題顯露，最終危害的仍是每個成員的利益。

（二）地方政府公共政策執行中的博弈

公共政策制定的目的是為了解決特定的社會問題，但是在具體執行過程中，總是出現各種不盡如人意的地方。誠然，有我國幅員遼闊，各地具有不同特色不可一概而論的原因，但是最主要的原因還是地方政府在落實政策中的地方保護主義行為，也就是常說的“上有政策，下有對策”。

改革開放后，中央對權力過分集中這一問題進行了大刀闊斧的改革，分權建設漸有成效，地方政府獲得了一部分財稅權、公共事物管轄權和地方國有企業所有權，逐漸成為相對獨立的利益主體，其“經濟人”行為特征日益顯現①。出于本地區利益最大化的考慮，我國地方政府在執行公共政策時，集體行動的困境仍然有市場。地方政府的自主理性必然會導致政策施行的非理性后果，不同地方政府之間總是盡可能的攝取更多的社會資源，逃避對自身不利的風險，為了自身利益進行博弈，從而出現“公地悲劇”，也就是地方保護主義行為。這樣的利己主義行為會嚴重阻礙中央政策的順利實施，非但不能達到預期目標，還可能會在原有社會條件基礎上造成更大的資源浪費。

二、實證分析：扶貧政策執行中的困境和對策分析

（一）我國扶貧政策執行過程中地方政府的集體行動困境

我國政府在改革開放后大規模提出了實質意義上的扶貧政策，大致分為了四個階段②：第一階段是1978-1985年，由于家庭聯產承包責任制的推行，農村生產積極性被充分調動，但同時收入差距也逐漸擴大，政府開始體制改革來推動扶貧政策；第二階段是1986-1993年，這一階段我國全面進入開發式扶貧階段，國家成立專門機構，設立專項基金用于扶貧事業的發展；第三階段是1994-2000年，即扶貧攻堅階段，隨著我國扶貧政策的大力推進，成果顯著。至2000年，貧困人口出現向中西部傾斜的傾向，主要集中在西部落后地區和貧困山區，國家“八七”扶貧目標基本實現；第四階段2001年至今是綜合發展階段，國家明確提出未來10年的發展規劃，在解決貧困地區居民溫飽的同時，改善其生活質量。本文觀點認為，從2014年開始，我國扶貧歷程進入第五個階段，即精準扶貧階段，具體內容稍后闡述。

以集體行動困境為模型進行分析，國家分階段制定了不同的扶貧計劃和方針，目的就是為了著力解決城鄉、居民收入差距問題，爭取在2020年實現全面建成小康社會的宏偉目標。然而，在扶貧政策的推動過程中，出現了許多不良現象，使得扶貧效果未取得預期成效。在地方政府負責扶貧政策的具體實施中，個體理性使地方政府最大程度來爭取地區利益，由此出現了“各地爭當貧困縣”等現象。地方政府爭當貧困縣，不僅避免每年的農業稅和其他財政負擔，還能享受用于全國每個地區經濟發展的國家財政撥款。如此“搭便車”的行為造成了集體行動的悲哀。站在地方政府的角度來考慮，這樣的做法可以獲得更多的國家基金和享受政策優待福利，但是從中央角度來考慮，這樣的做法卻損害了集體理性，個體理性與集體理性發生沖突，最終不可能達到帕累托最優。

（二）地方政府集體行動困境的對策分析

集體行動的邏輯表明，大集團中普遍出現的“搭便車”行為導致集體行動無法實現。針對這一問題奧爾森提出了一種對全體成員同等對待的“集體性激勵”方法。“激勵必須是‘選擇性的，這樣那些不參加為實現集團利益而建立的組織，或者沒有以別的方式為實現集團利益作出貢獻的人所受到的待遇與那些參加的人才會有所不同。這些‘選擇性的激勵既可以是積極的，也可以是消極的③。”積極的激勵手段是指通過正面的獎勵來誘導個人對集體利益做出貢獻，消極的刺激手段是指通過反面的懲罰來對沒有或不愿意承擔集團行動成本的個人進行懲處或停止其權利。

在扶貧政策領域，為了防止地方政府的“搭便車”行為，中央在新時期提出了“精準扶貧”戰略方針。“精準扶貧”通俗來說就是地方要優化整合扶貧資源，實行精準扶貧，確保扶貧到村到戶。原有的扶貧體制機制必須修補和完善，扶貧必須要有“精準度”，早在2013年11月，習近平總書記到湖南湘西考察時首次作出了“實事求是、因地制宜、分類指導、精準扶貧”的重要指示。2015年10月16日，習近平總書記在2015年減貧與發展高層論壇上強調：中國扶貧攻堅工作實施精準扶貧方略，增加扶貧投入，出臺優惠政策措施，堅持中國制度優勢。專項扶貧要瞄準貧困居民，特別是財政專項扶貧資金務必重點用在貧困居民身上，這樣才能最大限度的杜絕地方政府的集體行動困境，共同努力增加集體利益，早日實現全面建成小康社會的目標。

注解：

①宋林霖，彭豐民.橫向府際間公共政策執行博弈的困境——以集體行動的邏輯為視角.國家行政學院學報，2011，04，12-13.

②王海燕.我國扶貧歷程及其探索.安徽工業大學學報，2002，03，5-6.

③【美】曼瑟爾·奧爾森.集體行動的邏輯.陳郁、郭宇峰、李崇新譯.上海，上海三聯書店、上海人民出版社，1995，41—42.

作者簡介：岳婷婷，山西大學2015級行政管理專業研究生。