基層村社干部職務犯罪防控研究

李米佳

內容摘要：基層村社干部的職務犯罪侵害群眾切身利益，必須加大防控力度。調研顯示，村社干部職務犯罪主要集中在征地拆遷補償、支農惠農資金等領域，呈現出作案手段和方式簡單、涉案金額較大且社會影響惡劣等特點。對此，應在分析原因的基礎上，采取加強防控體系建設、加大打擊力度、加大村社資金監管力度、強化村社干部廉潔自律意識等措施予以應對。

關鍵詞：村社干部 職務犯罪 征地拆遷 廉潔自律

村社干部職務犯罪侵害群眾切身利益，必須嚴厲打擊。在新形勢下，采取有力措施有效遏制和防止村社干部職務犯罪，促進基層社會治理法治化是一項值得研究的課題。

一、村社干部職務犯罪的主要領域和特點

截至2015年7月，某市檢察機關共立案查辦村社干部職務犯罪案件27件39人，占同期查辦職務犯罪案件的16.7%。其中，貪污案件17件28人，受賄案件9件10人，挪用公款案件1件1人；起訴至法院并作有罪判決33人，挽回經濟損失2000余萬元。大體來看，這類案件主要發生在四個領域：征地拆遷補償領域、支農惠民資金領域、農村基礎設施建設領域、林權流轉領域。其主要特點是：第一，作案方式和手段簡單。在支農惠民資金的申報和發放環節，村社干部欺上瞞下，虛列、多報、重報補償資金，并在虛假人員名單上簽字，占有套取補償款，甚至要求將直補到農戶卡中的資金打入村委會甚至村干部的個人賬戶，在村民不知情的狀況下挪用甚至侵占。在征地拆遷補償問題上，村社干部利用受國土等部門的委托便利，在進行初步土地丈量、附著物統計核算的過程中，將集體土地編造在自己及親屬名下、將公共墳地虛報為自家祖墳等手段騙取國家拆遷補償款。第二，涉案金額較大且影響惡劣。上述27件案件涉案總金額達730余萬元，其中5至10萬的7件，占26%；10萬元以上的20件，占74%。雖然這些案件均是“蒼蠅”犯罪，但全都發生在群眾身邊，損害基層群眾的最直接利益，嚴重影響農村黨群關系、干群關系，危及農村社會穩定和經濟健康發展。第三，涉及村社干部的上訪多為集體上訪。自2013年以來，某市檢察機關共受理集體上訪案件18件，其中涉及村社干部的15件，占比83%。涉及村社干部的舉報主要發生在村兩委換屆選舉期間，內容涉及農村干部選舉和管理、土地確認和流轉、黨風廉政問題、新農村基礎設施建設等多個層面。第四，由過去個體腐敗向群體腐敗轉變。隨著各項監管制度的不斷出臺并完善，過去個別村社干部“單槍匹馬”就能撈取各種好處的機會明顯減少，尋租空間縮小，只能通過多個環節，多個崗位合謀，共同實施犯罪。在查辦的27件案件中，共同犯罪9件，占33%，同比上升10%。第五，把村民“一事一議”制度作為實施犯罪的合法外衣。部分基層干部以為群眾謀利為名，行個人謀私之實，把“一事一議”制度作為其實施犯罪的工具。上述27件村社干部職務犯罪案件涉及披著“一事一議”制度外衣謀個人私利的案件18件。

二、村社干部職務犯罪的主要成因

第一，村社干部自身綜合素質較低，法律意識淡薄。在立案查辦的村社干部職務犯罪案件中，村支書、村主任、村民小組長等最基層“村官”有80%以上是初中或高中學歷，習慣于憑經驗或人情關系指導工作，對土地管理、資源保護、職務犯罪等政策和法律規定知之甚少。

第二，村社干部權力集中，缺乏民主意識。資金、項目主管部門因人員短缺等原因，將土地丈量、附著物清點等基礎性工作交由村社干部負責，但主管部門在復核審查時疏于管理、流于形式，導致村社干部的申報資料成為最后獲得補償款的重要依據，變相地增加了村社干部權力。同時，村社干部為了獲取私利，在申報資料時弄虛作假，不進行村務公開，甚至對一些涉及補償的政策性文件都不公開。

第三，村務公開等相關制度過于簡單。按照《村民委員會組織法》的規定，村民委員會實行村務公開制度。村委會應當定期將村內財物收支、救濟救災款項等事項真實公布。然而，一些地方的村務公開工作隨意性和零散性較強。比如，《某市征地地上附著物補償標準及住房拆遷安置辦法》只對土地征用補償標準有所規定，而沒有規定管理和適用的程序、分配方式及用途，導致村社干部在使用這些補償款的過程中有很大隨意性。

第四，財務管理制度混亂，監督制約機制不到位。一是基層財務制度不健全。村社沒有建立并實施整套的財務收支審批和經辦制度，出現鄉鎮統籌管理一部分、各村自己另設賬目管理一部分的狀況，監督管理體系明顯混亂。二是村干部之間分工不明。有的村村支書簽批，村主任也簽批，造成財務管理混亂失控，還有的村會計出納不分設，讓一人兼任，更甚者村會計、村主任和村支書存有一定的親緣關系，錢帳不分，坐收坐支，缺乏制約。三是財務管理不規范。個別從事財務的人員不懂會計業務，不堅持原則，唯村支書和村主任的命令是從。四是對資金流向監管不力。由于各類支農惠民資金項目繁多，主管部門對村社申報資料進行形式審查后，就將資金發放到鄉鎮，不作后續監管。

第五，懲治力度不大，不能有效震懾職務犯罪。一是查處不力。我國刑法對職務犯罪的主體明確界定為國家工作人員或者受委托從事公務的人員，基層村社干部僅在受委托從事公務的情況下符合職務犯罪主體條件。同時，司法實踐中對基層村社干部的主體身份認定爭議很大，往往不能以職務犯罪立案偵查。二是判決輕刑化。從判決情況看，提起公訴的33名基層村社干部中，有17人被判處三年以下有期徒刑，占51.5%。其中，適用緩刑的13人，占76%；免于刑事處罰的1人占6%。

三、加強村社干部職務犯罪預防的對策建議

根據當前基層村社干部職務犯罪案件犯罪領域、發案特點、犯罪原因，做好村社干部職務犯罪預防工作應從三方面入手：

第一，加強村社職務犯罪防控體系建設。一是加強制度建設。建立和完善基層政權權力運行制約和監督機制，村務信息公開機制，涉農資金使用監管配套機制等。二是建立和完善職務犯罪預防網格。大力推廣“設點建站聘員聯戶”網格化民生檢察，依托網格化社會治理體系，在各村社聘請預防聯絡員，將預防網絡延伸至最基層。三是加大職務犯罪預防宣傳力度。推廣檢察機關3D網絡警示教育基地，結合職務犯罪預防宣講，深入推進廉政課進社區、進農村，筑牢廉政防線。鄉鎮紀委應定期組織村社干部參觀警示教育基地，觀看廉政教育短片，向基層組織干部強化廉政意識。

第二，加大對村社干部職務犯罪的打擊力度。一是建立和完善來信、來訪、來電、網絡“四位一體”信訪舉報渠道，定期開展巡回檢察、舉報宣傳等，保障群眾通過法律渠道表達訴求。二是開展查處發生在群眾身邊、侵犯群眾權益的職務犯罪專項行動，嚴肅查辦侵吞和挪用群眾征地補償、土地復墾、退耕還林等補償款的職務犯罪，嚴肅查辦虛報冒領，套取國家資金的職務犯罪，嚴肅查辦濫用職權，損害群眾切實利益的瀆職犯罪。

第三，加大村社資金監管力度。一是建議鄉鎮領導加強村財務人員的培訓，嚴禁村支部書記或村委會委員兼職村財務人員，嚴格執行財經紀律。二是建議鄉鎮部門加強對下轄的村級財會賬目、經濟往來嚴格把關。對賬核查的同時要定期和不定期的審計，并形成書面的審計報告，報送鄉鎮政府有關部門審查備案。必要時可以組織村會計參加村村交叉審計活動，達到村與村的互審，起到相互監督的作用。三是建議上級有關主管部門建立健全涉農資金監管體系，在撥付專項資金時，撥付到一卡通，省去中間環節，防止貪污挪用。

第四，強化村社干部廉潔自律意識，為健全村社干部職務犯罪預防懲治體系提供完善的制度保障。一是建議建立村社干部職務犯罪預防懲治體系領導責任制，明確鄉鎮黨委、政府對村社干部職務犯罪負有主體責任，各基層黨委、政府和相關部門要切實加強對村社干部的教育管理，讓鄉鎮紀委、村社“聯勤員”真正發揮監督、教育的作用。二是建議積極推行村社干部財產公開和申報制度，進一步完善村社干部教育管理的各項制度，重視做好村社干部的教育培訓、監督考核管理工作。三是建議定期對村社干部開展教育培訓，采取以會代訓、短期培訓和輪訓的方式，抓好村社干部的法制教育、廉政教育知識培訓，不斷提高村社干部依法行政能力和法律知識水平。四是建議制定符合本地實際且具有很強操作性的制度規定，包括對村社干部的范圍、報酬構成、考核標準、審計監督等，建設一只具有強烈服務意識，擁有較多現代管理知識，具有活力的村社干部人才隊伍。