政府還貸高速公路傳統(tǒng)建設(shè)模式和BT模式建設(shè)成本對比研究

伍昊

摘要：基于BT建設(shè)模式特性，并結(jié)合廣東省現(xiàn)行的高速公路政策，文章選取了2個政府還貸高速公路BT試點項目汕湛高速公路新化段和化坡段。對BT建設(shè)方案的關(guān)鍵要素包括建設(shè)模式、招標(biāo)方式、BT投資范圍、施工總承包方式、投資回報率、回購方式和回購擔(dān)保進行深入分析。結(jié)合試點項目情況和BT模式邊界條件，對項目的資金成本進行測算。研究結(jié)果顯示，當(dāng)回購期為3年時，2個項目BT模式較普通模式分別需多支付資金27.95億元、10.80億元（絕對值）。

關(guān)鍵詞：BT模式 政府還貸 試點項目 投資回報率 回購方式 建設(shè)成本

中圖分類號：U415.1

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：C

文章編號：1004-4914（2016）07-061-02

為促進粵東西北地區(qū)經(jīng)濟振興發(fā)展，廣東省從2013年開始高速公路建設(shè)大會戰(zhàn)，到2015年底，全省高速公路通車總里程達(dá)到7018公里，2017年將達(dá)到8000公里，2020年將達(dá)到11000公里。經(jīng)初步測算，2013至2017年廣東省級高速公路資本金總需求約550億元，高速公路省級資本金缺口約260億元。在這種背景下，通過對多種投融資模式進行研究，選取了多個政府還貸高速公路項目擬按BT模式建設(shè)，以緩解當(dāng)前資本金緊張狀況，并對BT模式下項目建設(shè)成本進行測算。

一、BT建設(shè)模式

BT模式是指政府或其授權(quán)的BT發(fā)起人（項目業(yè)主）通過法定程序確定項目投資人，由BT投資人承擔(dān)項目的資金籌措和工程建設(shè)，項目建成竣工驗收后移交，由雙方按合同約定完成項目回購。

BT模式的優(yōu)點在于優(yōu)化資源配置，分散建設(shè)期風(fēng)險，并提高項目管理效率；BT模式的缺點在于項目談判過程復(fù)雜，達(dá)成合作過程的協(xié)調(diào)溝通難度較大，同時需加強項目建設(shè)的全過程監(jiān)管。

BT模式主要應(yīng)用于政府投資的非經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，比如道路工程、市政基礎(chǔ)設(shè)施工程、隧道及橋梁工程、軌道交通等。在浙江、海南、河南等省都有許多BT模式建設(shè)實例。

二、擬試點項目情況

基于BT模式的特性，選取試點項目主要考慮工程規(guī)模合適、項目建設(shè)條件較好和有利于銀行貸款等幾個因素，本次選取汕湛高速公路新化段和化坡段作為試點項目。汕湛高速公路新化段總長約228.0公里，總造價約238.6億元。汕湛高速公路化坡段總長87.8公里。總造價約92.0億元。

三、BT建設(shè)方案

BT建設(shè)方案首先取決于建設(shè)模式的選擇，建設(shè)模式明確后即可確定招標(biāo)方式、BT投資范圍、施工總承包方式、投資回報率、回購方式和回購擔(dān)保等。

1.建設(shè)模式的選擇。BT模式包括一般建設(shè)模式和法人合作模式，BT模式的確定關(guān)系到項目建設(shè)資金成本，也影響項目建設(shè)管理架構(gòu)。因廣東省政府還貸高速公路按省市共建模式實施，為清晰劃分權(quán)責(zé)關(guān)系，本次研究采用一般建設(shè)模式。

一般建設(shè)模式是由省、市投資主體先聯(lián)合成立一家不以盈利為目的的事業(yè)法人（項目管理中心），再由該法人通過招標(biāo)形式選定符合條件的投資人，即滿足投資和施工能力要求。由其自行成立項目公司負(fù)責(zé)項目的建設(shè)和管理。在試點項目建設(shè)時，由省和市政府分別指定一家單位作為省和市的項目業(yè)主，在扣除國家補助后，省市按70%：30%出資，地方政府以概算列支的征拆費用包干完成征地拆遷工作。

項目管理中心負(fù)責(zé)對投資人建設(shè)、管理工作進行監(jiān)管，并直接管理勘察設(shè)計、工程監(jiān)理單位，同時負(fù)責(zé)籌集銀行貸款。項目公司負(fù)責(zé)項目工程建設(shè)、管理工作。待項目建設(shè)完成后，在約定的時間或條件下，由項目管理中心（事業(yè)法人）代表政府對投資人籌集的資本金進行回購。

2.招標(biāo)方式。按照相關(guān)法律法規(guī)。為使得BT投資人的產(chǎn)生方式合法合規(guī)，應(yīng)首選以公開招標(biāo)方式確定，如公開招標(biāo)失敗，則建議通過競爭性談判確定。

3.BT投資范圍。由BT投資人負(fù)責(zé)籌集項目所需全部資本金，并注入項目管理中心；資本金以外的建設(shè)資金由管理中心以項目收費權(quán)質(zhì)押或其他方式向銀行貸款解決。

4.施工總承包方式。項目總承包價按施工圖清單預(yù)算適當(dāng)下浮，同時考慮其風(fēng)險包干系數(shù)后，由BT投資人以施工總承包方式完成全部建安任務(wù)。除技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)變化、工程規(guī)模變化、業(yè)主和地方政府要求引起的變更、優(yōu)化設(shè)計、約定條件的征拆影響和材料價格調(diào)差等情況外，施工總承包費用不予調(diào)整。對于機電、房建、綠化、交安等不能一步到位的項目類別采用“暫定數(shù)量的單價合同”方式，最終依據(jù)批復(fù)的施工圖調(diào)整合同工程數(shù)量。

5.投資回報率。投資回報率是雙方最關(guān)注的內(nèi)容，回報率一般在平均市場資金成本左右，根據(jù)市場變化，參考國內(nèi)BT項目回報率水平，投資回報率選擇在中長期貸款基準(zhǔn)利率基礎(chǔ)上上浮1%～3%左右。

6.回購方式。一般采用3～5年的回購期，回購期自項目建成試通車之日起計，每半年回購一次，各期等額回購本金。

7.回購擔(dān)保。投資人投入資本金回購的擔(dān)保及實際操作主體以省級投資主體為主。地方投資主體對項目的回購責(zé)任和義務(wù)通過其與省級投資主體簽署相關(guān)投資協(xié)議進行明確和界定，回購資金由省、市投資主體按7：3比例同步籌集。

四、BT建設(shè)成本

為對BT建設(shè)模式試點提供決策支持，在前期擬定的BT建設(shè)方案的基礎(chǔ)上，對擬試點的汕湛高速公路新化段和化坡段的建設(shè)資金成本進行初步測算，以準(zhǔn)確評估采用BT模式進行試點的優(yōu)劣。

（一）BT建設(shè)模式測算的邊界條件

1.資金成本。為確保項目建設(shè)資金鏈安全和及時到位，BT投資人投入資本金應(yīng)為自有資金，同時投資回報率宜控制在同期中長期貸款基準(zhǔn)利率的基礎(chǔ)上增加2個百分點。為與普通政府還貸模式進行對比，建設(shè)時間等仍按實際開工和完成時間，資本金建設(shè)期內(nèi)投資回報，按中國人民銀行公布的3～5年期貸款基準(zhǔn)利率6.0%計算；回購期內(nèi)投資回報率在同期基準(zhǔn)利率的基礎(chǔ)上提高2個百分點。

2.回購方式。項目建設(shè)期為3年，回購期按工程交工驗收后3年計算，每半年支付一次（若不是整年可按月順延）。

（二）汕湛高速公路新化段

經(jīng)測算，汕湛高速公路新化段如按一般BT模式進行建設(shè)，可緩解近期的資本金投入約95.44億元。項目建設(shè)期和回購期內(nèi)，BT模式較普通模式需多支付資金27.95億元（絕對值）。

（三）汕湛高速公路化坡段

經(jīng)測算，汕湛高速公路化坡段如按一般BT模式進行建設(shè)，可緩解近期的資本金投入約36.80億元。項目建設(shè)期和回購期內(nèi)，BT模式較普通模式需多支付資金10.80億元（絕對值）。

（四）測算結(jié)果

汕湛高速公路新化段和化坡段如按BT模式實施，可緩解近期資本金投入分別為95.44億元（省66.81億元，市28.63億元）、36.80億元（省25.76億元，市.11.04億元）。當(dāng)回購期為3年時，項目建設(shè)期和回購期內(nèi)，2個項目BT模式較普通政府還貸模式分別需多支付資金27.95億元、10.80億元（絕對值）。

近年來，BT建設(shè)模式在市政工程設(shè)施、國省道改擴建、高速公路建設(shè)中的應(yīng)用越來越廣泛，其資金成本問題是決策的關(guān)鍵性要素。一方面，政府決策過程中應(yīng)全面把握BT項目的資金成本和政策風(fēng)險；另一方面，應(yīng)建立健全相關(guān)投資和建設(shè)的監(jiān)管制度，以有效發(fā)揮BT模式在助推加快基礎(chǔ)建設(shè)方面的優(yōu)勢。