解讀工傷保險規范

溫輝

劉自榮抗訴案評析

內容摘要：工傷保險是世界上產生較早的社會保險項目。第二次世界大戰后，社會保障權進入國際人權譜系，成為一項重要的社會權利。我國《憲法》第45條規定：“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利。國家發展為公民享受這些權利所需要的社會保險、社會救濟和醫療衛生事業。”并且通過行政立法具體化為勞動保險法律規范，保障公民社會保障權利的實現。法律規范適用過程也是一個對法律規范解讀的過程。司法實踐中，對工傷保險規范應結合保障勞動者權益的立法目的，朝向有利于保護勞動者權益方面進行解釋。

關鍵詞：行政檢察工傷行政確認 工傷保險 立法目的 勞動者權益

[基本案情及訴訟過程][1]

2001年1月7日，新疆米泉市鐵廠溝鎮三礦副礦長劉自榮得知該礦井下三水平三米八煤層第三采倉倉頂被拉空，將會給煤礦生產帶來隱患且炮工也無法下井生產，工人按規定也將被單位處罰。2001年1月8日晚10時左右，劉自榮與炮工余遠貴一起在工人周天清的宿舍內，將瞬發電雷管改制成延期電雷管時發生爆炸，將劉自榮的左手拇指、食指、中指炸去，無名指受傷。事發后，鐵廠溝鎮煤礦立即將劉自榮送往醫院救治，并承擔了劉自榮的全部醫療費用。2001年3月21日，鐵廠溝鎮煤礦與劉自榮達成賠償協議，鐵廠溝鎮煤礦一次性補助劉自榮今后生活費、營養費15000元。2001年4月9日，劉自榮向米泉市勞動人事社會保障局（以下簡稱米泉市勞動局）申請工傷認定。2001年4月25日，米泉市勞動局作出不予認定工傷決定。劉自榮不服，申請新疆昌吉回族自治州勞動人事局復議，昌吉回族自治州勞動人事局維持了米泉市勞動局不予認定工傷決定。劉自榮不服，向米泉市人民法院提起行政訴訟。自此以后劉自榮開始了長達12年之久的訴訟“馬拉松”，案件先后經四級人民法院六次審理，檢察機關抗訴，共作出6份判決書和1份抗訴書。

（一）（2001）米行初第14號行政判決

案件經復議后，劉自榮不服，提起訴訟。米泉市人民法院經審理以（2001）米行初第14號行政判決撤銷了米泉市勞動局2001年4月25日作出不予認定工傷決定。2001年10月20日，米泉市勞動局重新作出米勞人字（2001）第1號工傷認定通知書，不予認定工傷。

（二）（2002）米行初第2號行政判決

劉自榮不服米泉市勞動局重新作出的不予認定工傷決定，再次向米泉市人民法院提起行政訴訟，米泉市人民法院以（2002）米行初第2號行政判決撤銷米泉市勞動局米勞人字（2001）第1號工傷認定通知書。

2002年7月3日，米泉市勞動局作出米勞人字（2002）24號《關于不予認定劉自榮工傷的決定》（以下簡稱第24號《決定》）。不予認定工傷的主要理由有兩點：一是劉自榮改造電雷管的行為未經領導指派，屬于個人私自制造行為，且不在工作時間和工作區域內，不符合勞動人事部發（1996）266號《企業職工工傷保險試行辦法》（以下簡稱《工傷保險試行辦法》）第8條（四）項及其他條款的規定；二是劉自榮與炮工余遠貴的行為違反了《中華人民共和國民用爆炸物品管理條例》和公安部2001年8月28日《關于對未經許可將火雷管改為電發雷管的行為如何處理問題的批復》，是一種非法制造爆炸物的行為，屬違法行為，依據《工傷保險試行辦法》第9條第（1）項“犯罪或違法的”不予認定工傷。

（三）（2002）米行初字第9號行政判決

劉自榮不服第24號《決定》，第三次向米泉市人民法院提起行政訴訟，請求撤銷第24號《決定》。2002年9月29日，米泉市人民法院作出（2002）米行初字第9號行政判決，撤銷米泉市勞動局第24號《決定》。法院經審理認為：米泉市勞動局第二項不認定工傷的理由缺乏法律依據不以成立。我國制定勞動法的目的之一是為了保護勞動者的合法權益，劉自榮改制雷管的行為從根本上說與企業利益相關，是為了避免煤礦生產安全上存在隱患，是從事與企業有利的行為。即使不在工作的時間和區域，只要劉自榮的行為不構成違法、犯罪或蓄意違章，則應對其認定為工傷，享受相應的待遇，因此，米泉市勞動局認定劉自榮不屬工傷的理由不能成立。所適用的相關的法律、法規條款錯誤。依據《中華人民共和國行政訴訟法》第54條第2項之規定，判決：撤銷米泉市勞動局第24號《決定》。

（四）（2002）昌中行終字第32號行政判決

一審作出撤銷第24號《決定》判決后，米泉市勞動局不服，提出上訴。2002年12月18日，昌吉回族自治州中級人民法院作出（2002）昌中行終字第32號行政判決，認為：米泉市勞動局所作的第24號《決定》，對劉自榮受傷的基本事實認定清楚。劉自榮身為副礦長，理應嚴格遵守國家關于爆炸物品的管理規定，但其與所管理的炮工在工作之余私自改制延期雷管，造成人身傷害，其改制雷管的行為不但是在非工作時間和非工作區域，且嚴重違反了國家有關的安全生產的規定，且有一定的社會危害性。根據《工傷保險試行辦法》第9條1款之規定，不應認定為工傷，米泉市勞動局對劉自榮工傷申請所作的認定決定，認定事實清楚，適用法律正確，決定程序合法，原審判決予以撤銷屬于適用法律錯誤，米泉市勞動局的上訴理由成立，予以支持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第61條第1款第（2）項之規定，判決：撤銷米泉市人民法院（2002）米行初第9號行政判決，維持米泉市勞動局第24號《決定》。

（五）（2006）新行再字第2號行政判決

劉自榮不服終審判決，向昌吉回族自治州中級人民法院申請再審，昌吉回族自治州中級人民法院以（2003）昌中行監字第5號駁回再審通知書駁回了劉自榮的再審申請。劉自榮又向新疆維吾爾自治區高級人民法院申請再審，該院以（2005）新行監字第4號行政裁定書裁定中止原判決的執行，由其對本案提審。

2006年5月17日，新疆維吾爾自治區高級人民法院作出（2006）新行再字第2號行政判決，認為：本案中劉自榮身體受到傷害是不爭的事實，其受傷的時間和地點固然在工作時間和工作區域之外，但其改制雷管行為的目的是為了第二天的工作準備，與其工作是有關聯的。作為副礦長，對于如何安排工作是有一定職權的，不是必須經過礦長的同意。但是，是否在工作時間和工作區域不是本案的爭議所在，本案爭議的關鍵是劉自榮行為的定性。根據公安部公治辦[2002]867《關于對將瞬發電雷管改制為延期電雷管的行為如何定性的意見》，在沒有任何防護條件下將瞬發雷管改制為延期電雷管，屬于嚴重違反國家有關安全規定和民爆器材產品質量技術性能規定的行為，不應定性為非法制造爆炸物品的行為。劉自榮身為煤礦副礦長，具有煤礦特種作業人員操作資格。作為專業的放炮工，理應嚴格遵守國家有關爆炸物品的管理規定，其改制雷管的行為雖然不構成非法制造爆炸物品的行為，但也屬于嚴重違反國家有關安全規定和民爆器材產品質量技術性能規定的行為，具有一定的社會危害性。《中華人民共和國民用爆炸物品管理條例》對爆破器材的使用有嚴格的限制性規定，無論是使用雷管的企業和操作人員均有義務嚴格遵守。劉自榮稱其依照企業慣例進行操作，作為煤礦特種作業人員，不應以企業慣例來對抗國家的強制性規定，且其改制雷管的行為是為了避免工人因工作失誤受到處罰，而不是為了企業的合法利益或者重大利益。一審法院將此種行為認定為系為了避免煤礦生產安全上存在隱患，是從事與企業有利的行為顯屬不當。米泉市勞動局認定劉自榮不屬工傷的理由充分，適用法律法規正確。原一審法院適用法律錯誤，二審法院予以改判是正確的。依據《中華人民共和國行政訴訟法》第61條第（1）項的規定，判決：維持昌吉回族自治州中級人民法院（2002）昌中行終字第32號行政判決。

（六）高檢行抗（2011）2號行政抗訴書

劉自榮不服再審判決，向新疆維吾爾自治區人民檢察院提出申訴，該院審查后提請最高人民檢察院抗訴。最高人民檢察院經審查，于2011年3月31日以高檢行抗（2011）2號行政抗訴書向最高人民法院提出抗訴。抗訴理由如下：

一是米泉市勞動局第24號《決定》第1條認定劉自榮不屬工傷認定事實證據不足，適用法律錯誤。煤礦倉頂拉空，對煤礦安全造成隱患，且炮工無法下井工作，對生產造成影響這一事實客觀存在。雖然劉自榮改制慢發雷管有避免工人因工作失誤受到處罰的因素，但從根本上說是為保證生產正常進行，為了排除煤礦生產安全上存在的隱患，與其工作有關聯，是從事于企業有利的行為。即使不在工作的時間和區域，只要劉自榮的行為不構成違法、犯罪或蓄意違章，則應對其認定為工傷，享受相應的待遇。終審判決認定劉自榮改制雷管的行為是為了避免工人因工作失誤受到處罰，而不是為了企業的合法利益或重大利益屬認定事實的證據不足。本案中，劉自榮的行為符合《工傷保險試行辦法》第8條第（1）項規定“從事本單位日常生產、工作或者本單位負責人臨時指定的工作的，在緊急情況下，雖未經本單位負責人指定但從事直接關系本單位重大利益的工作的”情形，應當認定為工傷。而米泉市勞動局第24號《決定》適用《工傷保險試行辦法》第8條第（4）種情形，對劉自榮不予認定工傷，并未排除其他認定工傷的情形，適用法律錯誤。

二是米泉市勞動局第24號《決定》第2條不認定劉自榮工傷的理由，適用法律錯誤。公安部《關于對未經許可將火雷管改為電發雷管的行為如何處理問題的批復》規定，將火雷管改為電發雷管屬非法制造爆炸物行為，而劉自榮與余遠貴等人是將瞬發電雷管改制為延期電雷管，不符合該批復規定情形。公安部公治辦[2002]867《關于對將瞬發電雷管改制為延期電雷管的行為如何定性的意見》中明確答復，對將瞬發電雷管改制為延期電雷管的行為不應定性為非法制造爆炸物品。終審判決對劉自榮將瞬發電雷管改制為延期電雷管的行為不應定性為非法制造爆炸物品進行了確認，既然劉自榮的行為不應定性為非法制造爆炸物品，其行為就不構成違法或犯罪。米泉市勞動局第24號《決定》適用公安部《關于對未經許可將火雷管改為電發雷管的行為如何處理問題的批復》和《工傷保險試行辦法》第9條第（1）項的規定認定劉自榮不屬工傷，適用法律錯誤。終審判決先認定“改制雷管的行為屬于嚴重違反國家有關安全規定和民爆器材產品質量技術性能規定的行為，具有一定的社會危害性”，從而認定“米泉市勞動局認定劉自榮不屬工傷的理由充分，適用法律法規正確。”是錯誤的。

三是終審判決適用法律錯誤。人民法院審理行政案件，主要對行政行為的合法性進行審查，具體來說主要是審查行政機關工作重點作出的具體行政行為所依據的事實證據是否充分，適用法律法規是否正確。具體行政行為有主要證據不足、適用法律法規錯誤、違反法定程序、超越職權、濫用職權五種情形之一的，根據《中華人民共和國行政訴訟法》第54條的規定應判決予以撤銷。本案終審判決已認定劉自榮改造電雷管行為不屬于非法制造爆炸物品行為，也就對米泉市勞動局第24號《決定》中不認定劉自榮工傷的理由予以了否定，按照法律規定應當判決予以撤銷。

（七）（2006）新行再字第2號行政判決

最高人民法院受理抗訴后，裁定提審并依法組成合議庭審理了本案，于2013年3月21日作出（2006）新行再字第2號行政判決。

最高人民法院再審審查查明的事實與原一、二審查明的事實一致。最高人民法院再審認為：劉自榮作為副礦長，其基于煤礦正常生產的需要而與其他炮工一起在工人宿舍內將瞬發電雷管改制成延期電雷管，并因雷管爆炸而受傷，盡管其中不能排除具有避免工人因工作失誤遭受處罰的因素，但該行為顯然與本單位工作需要和利益具有直接關系，符合《工傷保險試行辦法》第8條第（1）項規定的情形。公安部《關于對將瞬發電雷管改制為延期電雷管的行為如何定性的意見》認為，雷管中含有猛炸藥、起爆藥等危險物質，在沒有任何防護的條件下將瞬發電雷管改制為延期電雷管，屬于嚴重違反國家有關安全規定和民爆器材產品質量技術性能規定的行為，不應定性為非法制造爆炸物品的行為。參照上述規定，本案劉自榮將瞬發電雷管改制成延期電雷管的行為，不屬于《工傷保險試行辦法》第9條第（1）項規定的“犯罪或違法”情形。原米泉市勞動局作出第24號《決定》的理由和依據，與本案事實和有關規定不符，不予支持。新疆維吾爾自治區高級人民法院（2006）新行再字第2號行政判決認定劉自榮改制雷管行為是為了避免工作因工作失誤受到處罰，而不是為了企業的合法利益或重大利益，并據此判決維持昌吉回族自治州中級人民法院（2002）昌中行終字第32號行政判決，屬于認定事實證據不足，適用法律不當，應予糾正。最高人民檢察院抗訴理由成立，予以采納。

【裁判理由之法理評析】

本案爭議起因于工傷保險認定。工傷保險是指依法為在生產、工作中遭受事故傷害或者患職業性疾病的勞動者及其親屬提供醫療救治、生活保障、經濟補償、醫療和職業康復等物質幫助的一種社會保障制度。[2]工傷保險是世界上產生較早的社會保險項目，最早的工傷保險立法見諸于德國1884年頒布的《勞工傷害保險法》。第二次世界大戰后，社會保障權納入國際人權譜系，成為一項重要的社會權利。1948年《世界人權宣言》第25條允諾人人“在遭到失業、疾病、殘廢、守寡、衰老或在其他不能控制的情況下喪失謀生能力時，有權享受社會保障”。《經濟社會文化權利國際公約》第9條規定了社會保障權利的“一般條款”，[3]即“本公約締約各國承認人人有權享受社會保障，包括社會保險。”在此基礎之上，1952年國際勞工組織制定了《社會保障（最低標準）公約》，以“菜單式”結構建構了社會保障體系，具體包括：醫療、疾病、失業、老年、就業工傷、家庭、孕產期、因病殘喪失工作能力、幸存者等九大部分。在我國，工傷保障是我國社會保險的重要組成部分。《憲法》第45條規定；“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利。國家發展為公民享受這些權利所需要的社會保險、社會救濟和醫療衛生事業。”并且通過行政立法具體化為勞動保險法律規范，保障公民社會保障權利的實現。1951年國務院頒布了《勞動保險條例》，1996年勞動部制定《工傷保險試行辦法》，2003年國務院頒布《工傷保險條例》（2010年修正），都對工傷保險的保障范圍、標準、認定程序等作出了具體規定。

本案當事人劉自榮的工傷事故發生于2001年，應適用《工傷保險試行辦法》進行工傷確認。《工傷保險試行辦法》第8條規定了應當認定工傷的具體情形；第9條規定了不應認定為工傷的具體情形。米泉市勞動局依據《工傷保險試行辦法》第8條第（4）項和第9條第（1）項的規定，認為劉自榮的傷害不是發生在工作時間和工作區域，且其行為屬違法行為，因此作出不予認定工傷的決定。認定劉自榮行為違法的依據主要是《民用爆炸物品管理條例》和公安部《關于對未經許可將火雷管改為電發雷管的行為如何處理問題的批復》。對事實和證據，法院與行政機關之間、上下級法院之間、法院與檢察院之間均無異議。本案的爭議焦點在于適用法律的問題，但并不是關于適用哪部法律法規，而是對法律中具體條款的適用問題。之所以會產生這樣的爭議，根源應是對事實認識不同、法律規范理解不同所致。如果說司法權的行使必須做到“裁決只能是法律條文的準確解釋”，[4]那么法院適用法律就繞不開對法律文本的解釋。為了準確地解釋法律文本，法官必須深入到立法背景、社會價值觀念之中探究法律文本的確切含義到底是什么。拉倫茨將法律文本和立法資料放在一起，作為探究法律含義的材料，具體包括：（1）法律本身、法律的前言、指導性規定、標題、法律的意義脈絡以及由此顯現的價值決定；以及（2）不同的草案、討論紀錄及添附在草案中的理由說明，國會的報道。[5]由于我國立法特別是在上個世紀八九十年代遵循著“宜粗不宜細”[6]的立法指導思想，立法討論材料承載的有關立法背景、起草經過、爭議問題、解決方案、處理分寸等信息十分有限，甚至極度匱乏。但我們可以通過對法律條款上下文的內容及其關聯的考查，結合立法目的進行系統解釋。

《工傷保險試行辦法》第1條明確了立法目的，即“為了保障勞動者在工作中遭受事故傷害和患職業病后獲得醫療救治、經濟補償和職業康復的權利，分散工傷風險，促進工傷預防”。可見，保障勞動者社會保障權是《工傷保險試行辦法》的首要立法目的。這也符合《勞動法》對勞動者權利保護的立法精神。因此，對相關法律條文應向有利于保護勞動者權益的方面進行解釋。如對劉自榮改制雷管行為的動機和目的，就不應簡單地認為是“避免工人因工作失誤遭受處罰”，而應結合：（1）劉自榮副礦長的崗位職責；（2）客觀事實，即一方面確實存在安全隱患，另一方面因炮工無法下井從而影響煤礦生產，認定其行為“與本單位工作需要和利益具有直接關系”。同時對劉自榮在工人宿舍改制雷管的行為，不應認定為“未經領導指派，屬個人私自制造行為”，而應綜合劉自榮的職責、改制雷管的目的、改制行為的背景等因素分析判斷其行為的性質。

另外，《工傷保險條例》的立法精神也應成為分析認定劉自榮行為性質的一個重要考量因素。案件歷經12年。在這期間，中國的人權事業已有了飛躍式進步，人權觀念已有了突破性發展，2004年憲法修正案將人權寫入憲法，規定“國家尊重和保障人權”。在這期間，法律規范已實現了新舊法的更替，從《工傷保險試行辦法》發展到《工傷保險條例》。2003年國務院出臺制定的《工傷保險條例》，更加突出了對勞動者社會保障權利的保護。如《工傷保險試行辦法》第8條第（9）項規定“在上下班的規定時間和必經路線上，發生無本人責任或者非本人主要責任的道路交通機動車事故的”認定為工傷。發生無本人責任或者非本人主要責任的道路交通機動車事故的，如果要認定為工傷，還需滿足兩個條件：一是在上下班的規定時間；二是在上下班的必經路線上。“必經路線”實質上是將上下班路線“固定化、唯一化”，不允許有多種選擇。而《工傷保險條例》第14條第（6）項只規定“在上下班途中”，刪除了“必經路線”，充分考慮了日常生活中這樣的現實情況：即職工上下班的路徑并非固定的、一成不變的、唯一的，而是存在多種選擇。并且在司法實踐中，法院對工傷認定中的“三要素”——合理時間、合理路線、合理目的——更傾向于擴大解釋。如2014年最高法發布《最高人民法院關于審理工傷保險行政案件若干問題的規定》（2014年9月1日起施行）。該規定第6條規定：“對社會保險行政部門認定下列情形為‘上下班途中的，人民法院應予支持：（一）在合理時間內往返于工作地與住所地、經常居住地、單位宿舍的合理路線的上下班途中；（二）在合理時間內往返于工作地與配偶、父母、子女居住地的合理路線的上下班途中；（三）從事屬于日常工作生活所需要的活動，且在合理時間和合理路線的上下班途中；（四）在合理時間內其他合理路線的上下班途中。”

這種認識觀念必然會影響到法院對劉自榮案的審查判斷。[7]法院在認定劉自榮的行為應適用《工傷保險試行辦法》第8條第（1）項時，沒有對“重大利益”進行任何的解釋，直接定性為“與本單位工作需要和利益具有直接關系”。但“利益”之前卻少了“重大”兩字，不知法院是有意而為，還是疏忽遺漏。

注釋：

[1]《最高人民檢察院公報》2013年第5期，第26-30頁。

[2]賈俊玲主編：《勞動法學》，北京大學出版社2009年版，第194頁。

[3]與“一般條款”相對應的是“特別條款”，特指《公約》第10條對母親的社會保障權利。

[4]孟德斯鳩著：《論法的精神》（上冊），張雁深譯，商務印書館2002年版，第157-158頁。

[5]參見[德]卡爾·拉倫茨著：《法學方法論》，陳愛娥譯，商務印書館2003年版，第209頁。

[6]鄧小平在1978年的《解釋思想，實事求是，團結一致向前看》一文中指出：“現在立法的工作量很大，人力很不夠，因此，法律條文開始可以粗一點，逐步完善，有的法規，地方可以先試搞，然后經過總結提高，制定出全國能行的法律，修改補充法律，成熟一條就修改一條，不要等待‘成套設備，總之，有比沒有好，快搞比慢搞好。”從而確立了我國“宜粗不宜細”的立法指導思想。

[7]關于新舊法適用銜接的問題，按照法學理論一般是遵循“實體從舊，程序從新”的原則。“實體從舊”主要是指判斷行政行為合法性的標準應當“從舊”，須按照行政行為作出時的法律規范來判斷。但人們的認識觀念會隨著時間的流逝與時俱進地發生相應的變化，而不會停留在過去。人們對舊法的解讀，要想回到當時語境之下，只能是“想象性重構”，不可能不帶出新觀念。而這種因時空原因所造成的隔膜，事實上難以甚至是無法根除。