罰沒及涉案財物管理現實困境與變革路徑選擇

王翔

[摘 要] 當前，涉案及罰沒財物管理在實際工作中存在的問題是：制度體系的不健全導致管理現狀混亂;自行處置的模式易引發對部門利益的追求;多頭管理方式下損失浪費現象普遍。結合目前一些地區和部門在財物管理方面的探索經驗，由財政部門牽頭對罰沒及涉案財物實行屬地化統一管理的模式不失為一項可行的嘗試。通過財政部門建立起公物倉庫，執法部門、司法機關等只負責執行公務和辦理案件，而將后續的財物保管、拍賣處置、變價款上繳等交由公物倉庫統一辦理，可以從根本上改變當前罰沒及涉案財物的管理困境。同時，在財政公物倉庫建設中需關注三方面的工作，即“一個制度”、“一個倉庫”、“一個系統”。

[關鍵詞] 罰沒及涉案財物;管理;變革

[中圖分類號] F810[文獻標識碼] B

罰沒及涉案財物管理是一項事關國家利益、司法公正和人民群眾權益保護的重要工作。黨的十八屆四中全會提出了要“切實解決執行難，制定強制執行法，規范查封、扣押、凍結、處理涉案財物的司法程序。”2014年12月30日，中央全面深化改革領導小組第八次會議審議通過了《關于進一步規范刑事訴訟涉案財物處置工作的意見》，就進一步規范刑事訴訟涉案財物的處置工作提出了新的要求。在當前形勢下，如何加強和改進涉案及罰沒財物管理工作成為了擺在我們面前一項重要的課題。

一、罰沒及涉案財物的概念

當前，學術界對于罰沒及涉案財物的概念尚無統一的界定。一般認為，罰沒財物是行政執法機關和法律、法規授權的具有管理公共事務的組織根據法律、法規的規定，在履行行政職能過程中查處并按照法定程序予以收繳、追繳、沒收的財物。涉案財物是指國家司法機關以及紀檢監察機關在辦理行政、刑事、紀檢監察等案件中依法查封、扣押、調取、抽樣取證等方式提取的與案件有關聯的財物以及非法持有的違禁品。此外，孳息或收益以及出于維護當事人合法權益、安全等因素考慮，由相關單位代為保管的無主財物也歸入罰沒及涉案財物管理的范疇。

其具體表現形式包括：現金、銀行存款、有價證券、支付憑證以及其他財物;作案工具或違禁品;取保候審保證金、行政復議保證金、行政案件預交款;抽樣取證的財物以及依法保存的與案件有關的其他財物。

二、當前涉案及罰沒財物管理工作的現狀和存在的不足

財政部曾于1982年頒布了《關于罰沒財物管理辦法》，規定了罰沒財物的收繳機關、管理、處理等規范。1986年財政部又頒布了《罰沒財物和追回贓款贓物管理辦法》，明確了“執法機關依法收繳的罰沒款、贓款和沒收物資、贓物的變價款一律作為國家‘罰沒收入或‘追回贓款和贓物變價款收入，如數上繳國庫”，以及“查處的罰沒款和沒收物資的變價款，由查處機關依法上繳國庫”。這兩項規定是關于涉案及罰沒財物管理規范的早期雛形。此外，部分省、市也根據《中華人民共和國行政處罰法》及有關法律法規制定了本省、市的罰沒（涉案）財物的管理辦法;公安、檢察院、法院、海關等部門也根據各自的工作實際制訂印發了本條線的管理制度，這對于涉案及罰沒財物的規范管理都起到了很大的作用。但是，在實際工作中還存在不少的問題：

（一）制度體系的不健全導致管理現狀混亂

目前，對于罰沒及涉案財物的管理和處置全國尚無統一的法律規范，僅有部分地區出臺了地方性的管理辦法以及部分部門出臺了本系統的規章。目前出臺的規定或是立法層次較低、內容比較簡單、制發時間過長，已不能適應迅速變化的實際需要;或是僅從本地區、本系統角度出發制訂，尚不系統。有關部門的管理職能要么交叉打架，要么部分管理環節缺失。相關部門之間的權責不清和條塊分割使得至今沒有一項系統的制度明確規定管理部門之間的職責權限，導致了實際工作中部門及人員之間疲于協調配合。再加之外部監督機制不到位，財物管理流于內部“形式”上的監督，在保管、拍賣、退還、銷毀等環節尚不能完全做到規范化，無形中滋長了經辦人員的隨意性。這其中若任何一個部門或環節出現違規現象，必將影響對財物的后續處置工作，甚至造成無法追責，容易引發腐敗和瀆職風險。

（二）自行處置的模式易引發對部門利益的追求

在執法和司法實踐中一般是按照“誰沒收誰處理”的原則來處置涉案及罰沒財物。由于地方財政部門或明或暗地沿用“上繳提成退庫”的做法，導致出現部分單位為取得更多的財政返還款或辦案補助爭相搶奪財物上繳權的情況。這樣一方面有關單位可能會隨意擴大查扣財物范圍，變相沒收或對不該沒收的財物予以沒收，不及時退還應返還當事人的財物，侵害了當事人的合法權益;另一方面對于應該隨案移交的財物應移未移，導致案卷和財物脫節，給后續的案件判決帶來很大的困難。此外，部分執法單位領導對涉案及罰沒財物管理處置的公開性認識不足，存在“重查扣、輕管理”思想，認為是本單位內部的事情，導致了財物處置程序不夠公開，罰沒及涉案財物的處置對社會公眾而言就一直處于神秘的狀態，財物甚至成為了某些部門的小金庫。

（三）多頭管理方式下損失浪費現象普遍

1.在當前，為做好實物財物的保管，各單位都需要建設起保管場所。不僅需要配備專門的管理人員，還需要對于一些有特殊保管條件要求的物品配備特殊的保管設施。這使基層單位的辦公場所、辦案人員受到極大擠占，各單位都需要投入財政資金建設保管倉庫，重復建設的現象普遍。此外，一些特殊物品也易因為找不到合適的保存場所而發生變質、毀損。

2.在多頭管理方式下，由于一些刑事案件辦理時間長，案件從偵辦到起訴到最后的判決需要較長的周期，財物需要在多個部門進行交接。移交過程中由于經手環節多，保管、處置鏈條拉長，不僅增加了毀損和遺失的風險，同時也耗費了各單位的精力、財力、人力，并且裝卸、搬運、清點等重復勞動以及相應發生的費用也大大增加。例如海關在辦理走私瀕危動植物及其制品案件過程中，需要辦理實物的鑒定、確定后的實物保管、結案后移交主管部門等多項后續工作，查扣的實物需要多次進出倉庫，最終還往往因為相關部門也沒有合適的保管場所而長期滯留在海關私貨倉庫得不到處置。

三、建立財政公物倉化解罰沒及涉案財物管理困境

針對當前罰沒及涉案財物管理現狀，結合目前一些地區和部門在財物管理方面的探索經驗，由財政部門牽頭對罰沒及涉案財物實行屬地化統一管理的模式不失為一項可行的嘗試。通過財政部門建立起公物倉庫，執法部門、司法機關等只負責執行公務和辦理案件，而將后續的財物保管、拍賣處置、變價款上繳等交由公物倉庫統一辦理，可以從根本上改變當前罰沒及涉案財物的管理困境，該模式的優點為：

一是實行財政統一管理的方式，可以打破當前罰沒及涉案財物管理條塊分割的格局，便于制訂出臺統一、完備的規范性法律、法規，也有利于明確各涉及單位的職責、權限，化解職責不清、管理脫節的問題;同時，財政統一管理也與財物處置變價款是國家財政資金來源之一的性質相吻合;此外，該模式下由于案件的“辦”、“管”徹底分離，也杜絕了暗箱操作和追求部門利益滋生的腐敗，能更好地保障當事人的合法權益。目前，不少地區也在前期進行了一些探索，對于非中央垂管單位罰沒和收歸國有的財物實行了公物倉庫統管，也取得了比較好的效果。

二是屬地化管理模式下，辦案部門就近將財物移交財政部門的公物倉庫保管，在案件辦結前僅需辦理單證移交而不再需要辦理實物的隨案移交，便于刑事案件中作為證據使用的涉案財物隨案移交的規定落到實處。同時，該方式還節省了相關部門之間大量進出倉庫、檢測等方面的重復勞動，減少了多次移交環節中可能帶來的財物遺失、毀損風險。

三是通過財政部門統一購建公物倉庫，變分散管理為集中管理，可以節約國家原先對于各單位財物保管場所大量和重復的財政資金投入，也節約了執法和司法機關的人力投入。統一管理集中處置下，能夠緩解原先由單個部門分散保管財物時臨時性的庫容壓力，并且還能發揮批量優勢，加速財物拍賣等的處置，從而保障了國家財政收入的及時、足額入庫。

四是財政公物倉庫統管模式下也有利于統一的信息平臺建設，能夠有利于落實《中共中央辦公廳國務院辦公廳印發〈關于進一步規范刑事訴訟涉案財物處置工作的意見〉的通知》（中辦發〔2015〕7號）中關于“探索建立跨部門的地方涉案財物集中管理信息平臺”的要求。

四、在財政公物倉庫建設中需關注的事項

為更好發揮好財政公物倉庫的作用，根據一些單位實踐中的經驗，當前在財政公物倉庫建設過程中需要關注以下三方面的內容，具體而言就是要做好“三個一”：

（一）一個制度

要建立起全國統一的《罰沒及涉案財物管理辦法》，涵蓋對所有罰沒及涉案財物的管理，以法律的形式確定有關部門和倉庫的職責權限，并且明確監督、檢查以及審計的具體要求，從而從根本上規范財物的接收、保管、處置等各環節的操作，切實保障實現三個分離——案件辦管分離、系統錄管分離、實物管理處置前后期分離。

（二）一個倉庫

財政公物倉庫的建立要以地區為單位實行屬地化管理，采用將現有的倉庫進行改造或是通過政府采購購買倉儲服務的形式。總體的運行上，可采用政府財政部門公物倉庫加上各執法和司法機關臨時性周轉倉庫的形式。除了紙面文件、存儲介質、電腦等留作證據的物品以及尚需確定性狀的物品可暫時存放于作出查扣等決定的單位的周轉倉庫之外，其余的查扣、扣留財物和物品一經查扣以及前述物品判決或確權一經生效后，需要及時與公物倉庫辦理移交入庫手續。案件在不同司法機關流轉時，不再需要財物的實物流轉，只需要進行單證的形式流轉即可。在公物倉庫的職能上還可以與目前的公共資源交易平臺相對接，相關部門作出沒收、變賣的處置決定后由倉庫統一進行委托拍賣等后續處置，并由倉庫統一上繳處置收入。通過統一財物的入口以及出口，可以有利于大大提高管理和處置效率，也便于有關部門職責的明晰以及后續的監督檢查。

（三）一個系統

現代電子信息技術的發展，已為統一管理系統的建立提供了可能性和堅實的物質基礎。在系統建設工作中需要考慮：一是統一的管理系統要與目前各相關部門的辦案系統和財物管理系統聯網對接的問題，做到互聯互通，基礎數據能夠一次錄入多次采用，同時還需要考慮系統的開放性，在系統建設時充分預計與其它管理程序對接的便利性;二是要做到財物保管和處置等的信息公開，能夠滿足外部信息查詢的需求，同時也便于監察、審計等部門掌握第一手的信息，能夠準確地對財物管理工作進行監督;三是對于貴重物品等可以考慮制作二維碼或條形碼等讀取管理程序，并將其內嵌到統一的管理系統之中，借助物聯網新技術進一步提高財物管理的效能。統一管理系統的開發使用將使所有的罰沒及涉案財物都進系統、留痕跡，既管理全面又能防控風險，大大提高罰沒及涉案財物管理工作的效率。

五、結語

罰沒及涉案財物管理是一項系統工作，需要各有關部門的協同配合和共同努力。我們只有用改革、創新的思維，破除舊有的習慣性做法，才能維護法律的尊嚴，保護好人民群眾的合法權利以及國家和社會公眾的利益，推動“法制中國”更快、更好地建設。

[參 考 文 獻]

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[3]詹奕嘉.揭秘涉案財物管理[J].瞭望新聞周刊，2015（29）

[4]李茂元.公安機關涉案財物管理系統的分析與設計[D].云南大學，2013

[責任編輯：王鳳娟]