關于德宏地區深化農墾改革的思考

高延芳

摘 要 德宏地區農墾始建于1951年，肩負著“開發邊疆、建設邊疆、保衛邊疆”的使命。改革開放以來，農墾圍繞著政企、社企、墾區與地方、市場與政府等關系不斷進行改革，但由于受改革的系統性、協調性不夠、改革成本不足等影響，農墾以政代企、資源資產權屬不清、改革紅利偏重于少數人群、職工貧困面大、訴求通道不暢、農墾與地方關系不順等問題依然存在，影響了農墾經濟健康持續發展。切實貫徹《中共中央國務院關于進一步推進農墾改革發展的意見》精神，結合德宏農墾實際，全面有序深化農墾改革，對于增強農墾內生動力、發展活力、整體實力意義重大。

關鍵詞 農墾改革；問題；對策；德宏州

中圖分類號：F324.1 文獻標志碼：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2016.21.088

2010年按照省委的統一部署和要求，德宏地區完成了全州5個農場、2個原德宏州農墾分局直屬工商企業、23個衛生醫療機構、4萬多人口實行屬地管理工作。在職職工和退休人員納入了屬地職工養老、醫療保險體系，城鎮居民養老、醫療等社會保險參保率和保障水平逐年穩步提高，11 000多人納入了城鎮居民最低生活保障，444名農場管理人員實行了參公參事管理。屬地管理后，剝離了農墾辦社會的職能，大幅減輕了農墾的財力人員負擔，提升了農墾行業管理水平。但由于改革不徹底，政企不分、改革紅利偏重于少數人群、農墾與地方關系不順、基層經營管理積極性受挫、生產經營效益下滑、農墾示范帶動作用減弱、農墾信訪上訪不斷等問題日趨突顯，深化農墾改革的社會呼聲日益高漲。《中共中央國務院關于進一步推進農墾改革發展的意見》（中發

〔2015〕33號）（以下簡稱《意見》）指出，農墾是國有農業經濟的骨干和代表，是推進中國特色新型農業現代化的重要力量。《意見》的出臺，為深化德宏農墾改革指明了方向并提供了基本遵循。

1 德宏農墾的基本情況

德宏農墾位于云南德宏傣族景頗族自治州，地處東經97°32′～98°43′，北緯23°51′～25°21′的祖國西南邊陲，始建于1951年，經歷了屯墾戍邊、改革開放、跨越發展3個歷史時期，走過了65 a的光榮歷程。墾區有遮放、瑞麗、畹町、隴川、盈江共5個農場174個生產隊分布于瑞麗、芒市兩市和隴川、盈江兩縣境內，總人口4.19萬人。土地面積1.53萬hm2，2014年種植橡膠

0.47萬hm2、甘蔗約0.33萬hm2、糧食約0.11萬hm2、茶葉0.53萬hm2、咖啡0.4萬hm2，此外香蕉、柚子、枇杷、火龍果和石斛等蔬菜瓜果種植及養殖業也不斷發展，形成了橡膠-咖啡、橡膠-茶葉、橡膠-水果及林下養殖的立體生態模式，有橡膠加工廠8座，日榨3 000 t的機制白糖廠1座，茶葉初制加工廠7座，咖啡初加工廠3座。

2014年德宏墾區實現生產總值35 725.7萬元，同比增加15 294.6萬元，增75%；工農業總產值54 777.6萬元，同比減少3 744.1萬元，減6%（工業總產值19 537.4萬元，同比減少3 380.3萬元，減15%；農業總產值35 240.2萬元，同比減少285.9萬元，減1%）。墾區從業人員年均收入12 878元，同比增加2 766元，增27%；占同期德宏州城鎮居民人均可支配收入21 303元的60.45%。職工年均收入16 197元，同比增加4 772元，增42%，占國有經濟在崗職工平均工資45 578元的35.5%。全年墾區納入城鎮居民最低生活保障6 223戶11 308人，年發放低保金

2 509.85萬元，吃低保人數占墾區總人數的27.2%。

2 深化德宏農墾改革的面臨的問題

2.1 農墾經濟發展水平落后

全州5個農場中有3個國家級貧困農場，貧困人口占農場人口總數的30%以上，吃低保人數占總人數的27.2%，貧困面超過全州貧困水平。經濟總量小，生產生活基礎設施建設滯后、產業結構主要以橡膠、甘蔗、茶葉為主。近年來，橡膠、蔗糖和茶葉的市場價格波動頻繁，經濟增長乏力，職工的收入水平不穩定，調整難度大，職工收入渠道單一、增收困難，墾區從業人員年均收入僅占同期德宏州城鎮居民人均可支配收入的60.45%。職工年均收入占同期國有經濟在崗職工平均工資35.5%，還有5%左右的職工居住在危房中，職工群眾生活保障和產業轉型矛盾日益突出，在一定程度上影響了農墾的改革、發展和穩定。

2.2 農場管理體制機制不健全

2.2.1 政企不分

2010年農場屬地化管理改革后，農場管理機構為縣（市）黨委、政府的派出機構，是參公管理事業單位，不但承擔公共管理、公服務職能，還承擔著農場的企業經營管理職能，農場管委會主任兼農墾工商集團法人，形成了“以政代企”新的政企不分。

2.2.2 機構不健全

農場從行政體制上歸屬鄉鎮，從經營體制上歸屬國有企業，農墾作為一個經濟獨立體，在申報文化體育等公共服務、農田水利基礎設施項目時，由于系統設施沒有單列農場而無法進入財政轉移支持項目庫[1]。農場既沒有人民代表大會組織，也沒有完善的職工代表大會組織，職工群眾沒有行使權力的組織保障，反映訴求的渠道不暢，普遍以信訪上訪等方式反映他們各種意見和建議。

2.2.3 農墾資源資產權屬不清

德宏農墾經過65 a的發展，積累了一定的資源資產，但由于管理交叉和缺位同時存在的原因，農墾資源資產底數不清、產權不清、權屬不清、監管缺失等問題較為突出，農墾土地征用時沒有實行嚴格的收支兩條線，甚至出現征地補償款全部兌現給承包農墾職工的現象，有時也存在隨意改變土地用途和征用土地的情況，在一定程度上造成了農墾國有資產的流失。

2.3 歷史遺留和現實問題交織

長期以來，農墾土地、職工國有而職工從事的是農業生產，長期以來，農墾處于國家惠農政策和國有企業改革的邊緣地帶，加之橡膠、茶葉、咖啡等產品市場波動頻繁，德宏農墾經濟發展滯后，內生財力、動力均不足，農業基礎設施、橡膠、茶葉初加工設施設備投入嚴重不足，職工生產積極性受挫，生產能力下降、職工收入水平低。2010年的屬地管理改革，由于政策的系統性、協同性不夠，改革成本不足等原因，改革的紅利沒有實現廣覆蓋，原農場、分場兩級機關2008年10月31日前退休的職工、農墾系統教育醫療機構2001年前退休人員和行政后勤人員要求參照事業單位享受工資待遇；生產隊在職隊干及已退休干部要求解決待遇；農場一線職工反映養老保險金由個人全額承擔無法承受，要求降低養老金上交標準及各農場無力承擔社會保障等相關費用；農場各類解除勞動關系的職工要求給予補償安置；土地被征用補償不到位、分配不合理；部分工商企業破產清算、改制遺留、待崗人員要求發放生活費等問題。上述問題涉及人數多，資金缺口大、解決問題的政策依據不充分，是深化農墾改革的硬骨頭。

3 深化德宏農墾改革的對策建議

3.1 推進農場企業化改革

保留農場牌子和完整建制，實行農場法人實體登記，落實農場生產經營自主權。大力推進政企分開、政事分開、社企分開，切實考慮農墾集經濟性與社會性、區域性為一體的特點，既要實現政企、社企分開，又要防止經濟和行政、社會管理相互脫節，出現“兩張皮”現象，建立有利于農場產業化發展的經營機制和管理體制；農場管理委員會與農場企業經營機構實行機構分開、人員分開、資產分開、財務核算分開，組建農場企業基層黨組織和工會組織，推行職工代表大會制度，實行民主管理；配強企業經營管理班子，要采取社會招聘、企業送出去培養等多種形式，造就一批企業經營管理的人才。產業基礎較好的農場，鼓勵其積極推進公司化改造。充分發揮農場組織化程度高的優勢，優化產能布局，發展新興業態，促進一二三產業融合發展，使其成為所在縣（市）經濟發展的新亮點。

3.2 推進墾區集團化改革

堅持政府引導、市場主導、企業運作的原則，組建“德宏農墾投資發展有限公司”。圍繞建成具有市場競爭力的現代農業企業集團的目標，完善現代企業制度，明晰產權關系，健全法人治理結構，著力為墾區產業轉型升級搭建一個良好的融資平臺，充分發揮德宏農墾投資公司的帶動和引領作用，以農場企業化為基礎，以資本運營為紐帶，以產業發展為重點、以資源整合為抓手，靈活采取股份合作、產業聯盟、租賃經營、行政劃撥等方式，形成德宏農墾投資公司與農場風險共擔、利益共享的一體化發展格局，逐步推進德宏墾區集團化發展。

3.3 創新農業經營管理體制

有條件的農場可對農林一線職工進行身份置換、解除勞動合同，其各種社保費用由本人自愿按居民標準向當地社保部門繳納。堅持和完善以家庭經營為基礎、大農場統籌小農場的農業雙層經營體制，積極推進多種形式的農業適度規模經營，鼓勵家庭土地承包經營權有序流轉，適度擴大規模化經營，實行土地機械化耕種、集約化經營；強化國有農場農業統一經營管理和服務職能，建立健全農場與職工群眾間合理的利益分享和風險共擔機制；積極培育新型農業經營主體，積極引入職工股份，發展股份制、公司制等農業經營形式。改變長期以來土地資源占有不均及無償使用的現狀，促進各項改革政策的推進。根據各農場的農用土地面積合理確定每戶的承包經營面積份額，每宗發包土地相對集中，按市場定價、職工家庭優先的原則由農場統一發包；有承包面積份額，沒有承包土地的按其應承包土地面積份額租金收益的一定比例分紅。

3.4 創新農墾土地管理方式

加快推進墾區土地調查確權登記和發證工作，對符合登記發證條件的農墾土地和農墾職工群眾宅基地，有關縣（市）應在2017年底前完成使用權確權登記發證工作，工作經費在中央和省、州財政支持的基礎上，由縣（市）財政承擔。有土地權屬糾紛和歷史遺留問題的，有關縣（市）應逐宗清理、依法調處確權。有關縣（市）要進一步明確農場職工群眾申請宅基地的條件、面積標準及取得方式，對不符合條件取得和多占的宅基地進行清理；宅基地確權登記頒證按政策上交的土地出讓金全額返還農場使用。加強土地利用總體規劃及年度計劃管理，嚴格執行土地用途管制制度，對農墾土地嚴格實行分類管理，農墾建設用地指標須納入州統籌安排，禁止擅自將農用地轉為建設用地。切實落實耕地占補平衡制度，加快劃定永久基本農田。經營性項目占用農場土地必須嚴格按照國有建設用地招、拍、掛規范運作，土地出讓金州、縣（市）留用部分全額返還農場。

3.5 認真開展脫貧攻堅工作

對墾區貧困人口建檔立卡，形成調查報告，報州政府研究，納入全州精準脫貧工作統籌范圍，務必使墾區貧困職工群眾與當地縣市貧困人員同步脫貧。

3.6 促進農墾產業轉型升級

將農場土地通過評估注入企業資本，降低企業負債率，為企業搭建一個良好的融資平臺和廣闊的發展空間，充分盤活農墾的土地資源，實行多元化經營，促進一、二、三產業融合發展，改變目前產業單一、弱小的局面，促進農墾產業轉型升級，大幅度提高墾區職工群眾收入，實現墾區經濟又好又快發展。

3.7 加大財稅扶持力度

根據農墾管理體制和改革發展需要，穩步加大對農墾在基礎設施、產業發展和文化建設等方面的投入，各項規劃要在農墾同步實施，要將農墾全面納入各級政府強農惠農富農、脫貧攻堅和改善民生政策覆蓋范圍。優化稅收服務，認真落實現行稅收優惠政策。將國家出臺的西部大開發政策、瑞麗國家重點開展開放實驗區政策和結構性減稅政策，積極落實到農墾企業。農墾土地被依法收回后再出讓的，其出讓收入實行收支兩條線管理，縣（市）分成的相應土地出讓收入要全部用于農場農業土地開發、農田水利建設及公益性基礎設施建設。妥善解決農場辦社會所形成的歷史債務和養老保險歷史欠費問題；2020年以前，農場和農場培植的企業上繳縣（市）財政的各種稅費全額返還農場，用于化解農場辦社會所形成的歷史債務和農場生產隊干部工資以及上繳社保費用等資金缺口；對2010年底以前農場形成的養老金缺口，積極爭取省級財政支持，并按照州、縣（市）分級負擔的原則分3 a逐年補助補繳；在各級財政補助彌補缺口以前，仍然按照“退一補一”辦法執行。農墾企業內部實施產業結構調整的產權、股權、土地、資產進行無償劃轉的，有關稅費按國家相關規定執行。以政府性資金為引導，支持農墾投資公司與金融機構合作設立農墾產業發展股權投資基金。

3.8 妥善解決遺留問題

各級政府要從經濟、政治、社會和生態等高度認識農墾的地位和作用，高度關注農墾的穩定與發展，加大改革的成本投入和政策支持，妥善處理農墾改革和發展中的各種問題，為深化改革、釋放農墾資源資產活力，激發農墾職工積極性，為深化改革營造認同改革、支持改革、參與改革的人文環境。

參考文獻

[1]農業部農墾局.中國農墾改革發展30年[M].北京：中國農業出版社，2007.

（責任編輯：趙中正）