檢察機關進行環境行政公益訴訟的法律規制

王程成 張尤佳

摘要：近半年多來，由檢察機關提起的環境行政公益訴訟逐漸進入人們的視野，并獲得了廣泛的關注。一系列現實案件使人們對由檢察機關提起的環境行政公益訴訟有了更加直觀、生動的認識。但這一制度背后的法律依據問題，值得進行更為深入的研究和探討。本文將從實踐中的案例出發，對檢察機關進行環境行政公益訴訟的理論基礎、潛在的法律基礎以及法律依據和實踐基礎進行分析與研究，旨在對檢察機關進行環境行政公益訴訟的法律規制問題進行探索和構建。

關鍵詞：檢察機關；環境行政公益訴訟；法律規制

中圖分類號：D922.68；D926.3；D925.1文獻標識碼：A文章編號：2095-4379-（2016）23-0001-05

作者簡介：王程成（1993-），女，漢族，遼寧沈陽人，遼寧師范大學，法學學士，東北大學文法學院2015級環境與資源保護法學專業，碩士研究生，研究方向：環境與資源保護法學；張尤佳（1966-），女，漢族，遼寧沈陽人，東北大學文法學院法學系，副教授，碩士生導師，研究方向：環境與資源保護法學。

2016年1月13日，貴州省福泉市人民法院公開開庭審理貴州省錦屏縣人民檢察院訴錦屏縣環境保護局怠于履行職責行政公益訴訟一案，并當庭宣判，支持了檢察機關的訴訟請求。該案是檢察機關進行環境公益訴訟試點開展以來，全國首例以判決結案的環境行政公益訴訟案件。它較為完整的展現了檢察機關對環保機關的監督如何進入司法程序，以及法院如何認定案件中原被告雙方的資格等問題。并且在案件審結后，該地的環保機關不僅解決了案件中的環保問題，還開展了限期整治活動，有利的打擊了當地違法違規生產行為，真正達到了保護環境的目的。該案件在檢察機關提起環境行政公益訴訟的試點進程中，具有里程碑式的意義。

但從上述案件中我們可以看到，雖然檢察機關提起環境行政公益訴訟對目前監督、解決環境問題十分積極、有效，但卻缺乏國家基本法律層面的規制。例如：在案件性質的界定上，我國現行的《行政訴訟法》中并沒有規定行政公益訴訟制度，在《環境保護法》中也沒有明確規定環境行政公益訴訟制度。故而，試點之后，應首要解決全方位的立法問題。本文將從法學理論、現有的法律規范、司法實踐入手，在論證檢察機關進行環境行政公益訴訟合理、合法性的基礎上，旨在對其立法規制的模式和內容的構建提出可行的建議和設想。

一、檢察機關提起環境行政公益訴訟的理論基礎

檢察機關提起環境公益訴訟的理論基礎主要有訴訟信托理論、公共利益代表人理論和社會正義理論。

（一）訴訟信托理論

訴訟信托理論是指國民在將他們的共有財產委托給政府管理的情況下，為了使國家更好的履行保護信托財產不受損害的義務，國民將自己的一部分訴權也托付給國家，在必要時可以由國家作為公共利益的代表提起訴訟，這就是訴訟信托。它是為解決伴隨著全球經濟的快速發展而出現的諸多社會問題而在原訴權理論的基礎上衍生而來的。[1]

在環境保護領域中，國民將侵害環境公共利益的訴權托付給國家，國家在考慮如何將這一權力賦予特定機關的同時，為了監督行政機關的行政不作為或行政違法作為，選擇由檢察機關來行使訴權，以保證環保機關的行政行為能夠受到應有的監督、保證環境公共利益得到應有的救濟。這一理論為檢察機關參與環境公益訴訟奠定了堅實的理論基礎。

（二）公共利益代表人理論

公共利益代表人理論的要旨在于由法律來指定出特定領域公共利益的代表，當此類公共利益受到侵害時，代表人有權以公益名義向法院提起訴訟來尋求保護。在環境行政公益訴訟領域中，當政府已經不能很好的履行維護環境公共利益的職責時，檢察機關作為獨立于政府和法院的國家法律監督機關，由其擔當起環境公共利益的代表最合適不過。德國法律就明確確立了行政公共利益代表人制度，檢察官可作為社會公共利益的代表人，代表聯邦或者地方獨立提起或是參加行政法院的行政訴訟。德國的《行政法院法》在第四節《公益代表人》部分第35、36條就明確規定了檢察官提起環境行政公益訴訟的制度。美國《清潔空氣法》《國家環境政策》等多項環境法律均授權檢察機關可以提起相關的環境侵權訴訟，或是參與訴訟支持主管行政機關或者私人提出的訴訟請求。[2]

（三）社會正義理論

美國學者羅爾斯在其著名的《正義論》中寫道：“因某一個巨大利益去犧牲個人之利益，這是不正義的，當處于弱勢的受害者獨自去尋求權利救濟時，法律之形式正義就會在某種程度上限制實體正義之實現，從而使法律權威和公眾對審判之信任受到挑戰。”[3]訴訟之目的本身就在于解決糾紛，維護秩序，保障公正，環境行政公益訴訟更是如此。隨著經濟的飛速發展，一方面，我國的環境問題愈發突出，需要國家權力的介入；另一方面，在環境侵害案件中，往往環境危害者與受害者實力懸殊較大，加之部分具有環境保護職責的機關不作為或亂作為，使環境受害者和環境公益都得不到應有的保護。社會正義理論要求法律給“弱勢群體”以適當的保護，而檢察權的介入恰恰可以實現這種力量的平衡，實現實質正義。

二、檢察機關提起環境行政公益訴訟的潛在法律基礎

雖然目前在我國的基本法中沒有關于檢察機關提起環境行政公益訴訟制度的明確規定，但對《憲法》、《行政訴訟法》、《環境保護法》這幾部法律的內容進行深入研究，可以發現其法律規定為對這一制度的全面建立提供了默示的法律基礎。

（一）憲法基礎

《憲法》第26條第1款規定了國家環境保護的基本職責：“國家保護和改善生活環境和生態環境，防治污染和其他公害。”第129條規定：“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監督機關。”《人民檢察院組織法》第1條也對檢察院的性質做了相同的規定。將這3條結合起來看，國家具有保護環境的基本職責，而檢察院是國家的法律監督機關，那么對于具有環境保護職責的國家行政機關的違法行為或不作為對環境公益造成的損害，如果最終需要進入司法救濟程序來實現對此類行政行為的監督和糾正，由檢察機關來履行這一職責是無可厚非的。

（二）訴訟法基礎

《行政訴訟法》沒有像《民事訴訟法》一樣明確規定公益訴訟制度，根據新修改的《行政訴訟法》第11條和第64條的規定，檢察機關在行政訴訟的主要職能只是對行政訴訟進行法律監督和在特定情況下提起抗訴。《行政訴訟法》第二條規定了：“公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟。”這條規定的是行政私益訴訟，強調的是行政相對人的權利。如果對其主體做擴大解釋，檢察機關作為一種公法人主體代表國家進行法律監督，當檢察機關認為行政機關或行政機關工作人員的行政行為侵害了國家、公眾的環境利益時，依據上述條款提起行政訴訟，而這類的訴訟由于其目的的公益性，就可以將其歸為環境行政公益訴訟。新《行政訴訟法》第101條還規定：“人民法院審理行政案件，關于期間、送達、財產保全、開庭審理、調解、中止訴訟、終結訴訟、簡易程序、執行等，以及人民檢察院對行政案件受理、審理、裁判、執行的監督，本法沒有規定的，適用《中華人民共和國民事訴訟法》的相關規定。”此條規定為這一制度在實踐中的嘗試和發展留有空間，對于環境行政公益訴訟而言，在行政訴訟法中沒有明確依據的，可以借鑒相比之下在逐漸走向成熟的民事公益訴訟制度的規定。雖然《民事訴訟法》第55條中也沒有明確檢察機關的原告主體資格，但“法律規定的機關”為其提供了默示的法律依據。

（三）環境法基礎

在環境保護法律領域，《環境保護法》第58條規定了環境公益訴訟制度，但并未提及環境行政公益訴訟，也未提起檢察機關的訴訟主體資格，僅在《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第11條提到：檢察機關以通過提供法律咨詢、提交書面意見、協助調查取證等方式支持社會組織依法提起環境民事公益訴訟。

以上這些法律或司法解釋雖然都沒有明確規定檢察機關提起環境行政公益訴訟制度，但卻為這一制度提供了潛在的法律基礎，也為今后的立法奠定牢固的基礎、指明了方向。

三、檢察機關提起環境行政公益訴訟的政策、法律依據

2014年黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），最早明確提出“檢察機關在履行職責中發現行政機關違法使用職權或者不行使職權的行為，應該督促其糾正，探索建立人民檢察院提起公益訴訟制度”。在此政策的倡導下，全國人大常委會從國家授權立法層面以《決定》的形式，最高人民檢察從履行授權的角度、最高人民法院從審理的角度分別制定的相應的《實施辦法》。各地方也出臺了地方立法進行了制度嘗試。

（一）國家層面

2015年7月1日第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十五次會議通過《全國人民代表大會常務委員會關于授權最高人民檢察院在部分地區開展公益訴訟試點工作的決定》，決定授權最高人民檢察院在生態環境和資源保護、國有資產保護、國有土地使用權出讓、食品藥品安全等領域開展提起公益訴訟試點。試點地區確定為北京、內蒙古、吉林等十三個省、自治區、直轄市，試點期為兩年。

隨后最高人民檢察院發布了《檢察機關提起公益訴訟改革試點方案》對試點的目標和原則、試點案件范圍、訴訟參加人、訴前程序、如何提起訴訟、訴訟請求以及工作的基本要求進行了規定。尤其強調了：“試點期間，重點是對生態環境和資源保護領域的案件提起行政公益訴訟。”

2015年12月最高人民檢察院通過了《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》，對人民檢察院進行環境行政公益訴訟的案件范圍、履行的職責、管理權限、訴前程序、調查取證、時限等問題進行了詳細的規定。

2016年2月最高人民法院出臺《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點工作實施辦法》對人民檢察院提起的環境行政公益訴訟案件的受理范圍、管轄、檢察院在訴訟中的權利義務等問題進也行了較為詳細的規定，并闡明了該《實施辦法》中沒有規定的內容適用《中華人民共和國行政訴訟法》及相關司法解釋的規定。

將最高檢和最高法的《實施辦法》與《民事訴訟法》、《行政訴訟法》進行對比也可以發現，《實施辦法》中關于民事公益訴訟和行政公益訴訟的很多規定都是與這兩部法的內容相一致、相協調的，這也增強了檢察機關提起環境行政公益訴訟的合法性基礎。

上述全國人大的《決定》以及檢察院、法院系統的《實施辦法》為檢察機關進行環境行政公益訴訟提供了直接的法律依據。

（二）地方層面

除上述國家層面的授權立法，還有一些地方性的立法，以貴州最為典型。貴州省在13年就先于國家進行了制度探索，至今仍行之有效。

貴州省第十二屆人民代表大會常務委員會第一次會議于2013年3月30日批準了《貴陽市建設生態文明城市條例》，其中第37條規定：“檢察機關、環保公益組織為了環境公共利益，可以依照法律對涉及環境資源的具體行政行為和行政不作為提起訴訟，要求有關行政機關履行有利于生態文明建設的行政管理職責”。[4]

貴州省高級人民法院2014年4月出臺的《關于創新環境保護審判機制推動我省生態文明先行區建設的意見》，其中第12條明確規定：“國家機關、環保公益組織為了環境公共利益，可以依照法律對涉及生態環境的具體行政行為和行政不作為提起環境行政公益訴訟，要求有關行政機關履行有利于生態文明建設有關的行政管理職責。”第13條第（1）項也明確規定了：“人民檢察院是公益訴訟的主體。”[5]當然，這些規定只是在地方案件的審理中起輔助作用，方便試點地方更好的履行試點職能，可以為今后的立法提供參考。

四、檢察機關提起環境行政公益訴訟的實踐基礎

在試點工作開展之前，已經有部分地區的檢察院提前試水提起環境行政公益訴訟，并收獲了較好的效果，主要有：貴州省金沙縣人民檢察院訴金沙縣環保據怠于履行行政職責案和貴州省黔西縣人民檢察院訴被告黔西縣林業局、第三人黔西縣協和鎮愛國村砂石場不履行行政職責案。

2015年7月試點工作正式開始之后，截至2015年底，試點地區檢察機關已發現案件線索501件，并已通過檢察建議等方式辦理公益訴訟訴前程序案件245件，其中行政公益訴訟訴前程序212件，在這些案件中已到回復期限的148件，相關行政機關糾正違法或履行職責的118件，占比達到80%。[6]全國法院共受理檢察機關提起的公益訴訟案件12件，其中環境行政公益訴訟3件，已審結兩件。2016年1-3月，全國法院共受理兩起環境行政公益訴訟，目前都尚未審結。因此，試點前后目前能夠查詢到的由檢察機關提起的環境行政公益訴訟共有7件。詳見圖1、表1。

這些案件為檢察機關提起環境行政公益訴訟提供了實踐上的經驗，通過分析這些案件，我們可以發現一些共性。

首先，檢察機關提起的環境行政公益訴訟在促使行政機關糾正或積極履行自身的行政職責方面有很好的效果。如在貴州省錦屏縣的案件中，檢察院起訴后，環保部門馬上對涉事企業進行的行政處罰，并且在案件判決后，當地政府對全縣非煤礦山進行為期三個月的集中整治，對違法違規生產企業從重處罰，力圖從源頭上遏制違法排污和破壞生態現象發生。可以看到，這種訴訟的影響往往不限于案件本身，更能督促當地環境行政監管部門積極的開展環境保護工作。

其次，檢察機關提起的環境行政公益訴訟，訴訟程序的進展較快、效率高，有的案件，法院在接收立案材料的當天就決定立案，第二天就將起訴書等相關材料送達給了行政機關，有利于及時督促行政機關依法履職，及時解決環境問題。

上述特點證明了對這一能有效解決環境問題的訴訟制度進行法律規制的必要性，上述案件都檢察機關進行環境行政公益訴訟的立法提供了很好的實踐基礎，相信隨著試點工作的開展，更多類似案件的出現也將為立法提供更多方位的經驗借鑒。同時，試點工作即將滿一年，屆時最高人民檢察院的中期報告也必然會對這一年的試點過程中的經驗進行更為詳細的梳理和總結，為當前制度立法的探索提供更充分、權威的實踐經驗借鑒。

五、檢察機關進行環境行政公益訴訟的立法構建

從上述分析可以看出檢察機關提起環境行政公益訴訟已經有了法律依據，但僅僅是授權立法，并且有試點區域的限制，仍有二十多個省、自治區、直轄市的檢察機關沒有獲得授權，但在這些省市也普遍存在由于環境行政機關的行政不作為或行政違法行為而使環境公益得不到保護的現象。目前我國各方面環境問題突顯，重大環境事故頻發，其中不乏環境行政機關監督不力的原因，而在對行政機關的外部監督中最為有效的又莫過于檢察機關的監督，因此檢察機關提起環境行政公益訴訟制度的全國性立法和實施已經時不我待。在我國現有的實踐和法律基礎上應當如何立法，在立法內容上又該如何完善，筆者也有自己的思考，在此提出一些看法和建議。

（一）完善立法

完善立法最主要的問題就是在基本法中對環境行政公益訴訟制度做出明示的規定。

首先要在《行政訴訟法》中確立行政公益訴訟制度并對這一制度中諸如：訴訟主體資格（主要是檢察機關的原告資格）、受理案件范圍等基本問題做出制度設計。緊接著在《環境保護法》及其司法解釋中對檢察環境機關提起環境行政公益訴訟的具體實施問題如：訴訟的前置程序、案件的管轄、需要提交的案件材料、舉證責任的劃分、證據的提交、審判組織等做出詳細的規定。同時這一模式的建立還需要輔之《人民檢察院組織法》修改，賦予檢察機關行政公益訴訟的訴權，以保證法律規定的協調、統一。

這三方面立法相互呼應，就形成了一套針對檢察機關提起環境行政公益訴訟的全面、完整的制度設計。

（二）內容完善

根據試點結果，以現有的最高檢和最高法的《實施辦法》為參照，在立法中應明確規定下列內容：

第一，在《行政訴訟法》中明確確立行政公益訴訟制度，或者在《環境保護法》中規定環境行政公益訴訟，為檢察機關提起環境行政公益訴訟制度奠定基礎。正如德國在《行政法院法》中明確規定了檢察機關可以提起環境行政公益訴訟制度那樣。

第二，要明確檢察機關提起環境行政公益訴訟的原告主體資格，及其在訴訟過程中的主體性質和權利義務。同時在檢察機關內部要明確由哪一部門具體負責這一工作，以及與檢察院的其他部門的工作銜接問題。

第三，要對檢察機關的地域管轄范圍進行明確的規定，建議規定檢察機關不僅對本行政區域內的負有環境保護監管職責的行政機關有管轄權，對其他地區的行政機關的行政違法行為和行政不作為對本地的環境與資源造成破壞的，檢察機關也應享有管轄權。

第四，要明確法院對案件的管轄規則，完善跨區域管轄制度，以避免地方保護主義對訴訟活動的影響。結合環境資源審判機構專門化的進程，規定由管轄法院的環境資源審判庭來負責案件的審理，以保證審判結果的專業和公正。

第五，根據環境公益訴訟以及環境行政公益訴訟的特殊性，對訴前程序、舉證期限、舉證責任、專家輔助人、訴訟費的承擔、法律責任的形式等問題進行明確、具體的規定。（1）在訴前程序方面，可以沿用目前最高檢和最高法的《實施辦法》中的規定。（2）有關舉證責任的制度，建議應當與原有的行政訴訟的舉證責任有所不同，適當的借鑒環境民事公益訴訟中的舉證責任倒置的規定。這樣較為符合便利以公益為目的的起訴主體的原則。（3）在舉證期限方面，可以沿用《行政訴訟法》的有關規定。（4）在專家輔助人、訴訟費用的承擔、法律責任的形式這三個方面，通過實踐證明最高法《實施辦法》中的規定切實可行的可以沿用。同時建議應當參照環境民事公益訴訟的有關規定，一方面是作為經驗借鑒，另一方面可以為日后環境行政公益訴訟原告范圍的擴展奠定基礎。

在目前我國環境污染與自然資源不當利用等問題頻發的情況下，探索檢察機關提起環境行政公益訴訟的制度立法，在督促負有環境保護職責的行政機關及時、高效、依法行使職權，從而從根本上加強對環境破壞者的監管，起著十分重要的作用。而這項制度要想真正的確立起來就必須有明確的法律規定予以支持。無論是修改現有立法還是另行立法，對這一制度的規定應注重在結合實踐經驗的基礎上保證制度內在的邏輯性和統一性以及相關立法的一致性、協調性。期待有關立法的出臺能夠成為目前我國環境治理領域的又一件利器。

[參考文獻]

[1]孫寶民，常紀文.檢察機關提起環境公益訴訟理論及實踐探索[J].中國環境管理，2015（4）：51.

[2]肖霞.我國檢察機關提起環境公益訴訟的理論研究[D].中南林業科技大學，2011：32.

[3]孫寶民，常紀文.檢察機關提起環境公益訴訟理論及實踐探索[J].中國環境管理，2015（4）：51.

[4]羅麗.檢察院提起環境公益行政訴訟的若干思考[J].蘇州大學學報，2015（5）：102.

[5]賈陽.檢察院為何把環保局告上法庭[J].檢察日報，2015：3.

[6]http：//www.spp.gov.cn/zdgz/201601/t20160106_110399.shtml，2016-1-24.