銅仁市脫貧攻堅的實踐及思考

瞿應明

摘要：“十二五”時期，貴州省銅仁市緊緊抓住國家出臺一系列扶貧開發政策的機遇，積極探索扶貧攻堅新路徑，創新扶貧體制機制，著力轉變扶貧方式，扶貧開發成效顯著。本文在認真調研的基礎上，對銅仁市在“十三五”時期更好地推進脫貧攻堅提出建議。

關鍵詞：脫貧攻堅；創新機制；取得成效

“十二五”時期，貴州省銅仁市緊緊抓住國家出臺一系列扶貧開發政策的機遇，積極探索扶貧攻堅新路徑，創新扶貧體制機制，著力轉變扶貧方式，扶貧開發成效顯著。

一、銅仁市“十二五”時期扶貧攻堅的做法及成就

（一）農村貧困狀況明顯緩解

1.農村貧困人口大幅減少。全市累計減少農村貧困人口102.7萬人，年均減少20.54萬人。

2.農村貧困人口發生率顯著下降。全市貧困發生率從2011年的38.75%下降到2015年的15.45%，年均降幅20.54%。截至2015年底，全市實現7個國家扶貧工作重點縣及125個貧困鄉鎮減貧摘帽，400個貧困村已按照貴州省定標準退出，占2011年貧困村總數的25.56%。

3.農民增收步伐加快。實現農村居民人均可支配收入6931元，比2010年翻一番，年均增長16.6%。

4.農村經濟快速增長。全市農村經濟規?？偭繌?010年的149.48億元增加到2015年的312.48億元，年均增長15.9%。財政總收入由2010年的35.04億元增加到2015年的98.02億元，年均增長25.71%，保持了持續快速的增長勢頭。5年間，共投入財政專項扶貧資金31.07億元，從2011年3.95億元增加到2015年7.6億元。

（二）農村基礎設施明顯改善

1.農村公路交通建設突飛猛進。全市高速公路通車里程從最初的28公里增加到596公里，實現縣縣通高速。建成公路通車里程22816公里，2012年提前實現100%村通公路、100%鄉鎮通油路的“雙百”目標，建制村客運通車率達到87%；村級“一事一議”聯寨聯戶路面硬化10063公里，村民出行更加方便快捷。

2.農田水利建設明顯改善。新增、改善和恢復農田灌溉面積52萬畝，新增農田有效灌溉面積46.19萬畝。農業人口人均有效灌溉面積從2011年的0.59畝提高到2015年的0.82畝。解決農村居民153.4萬人和學生39.82萬人的飲水安全問題，農村自來水通水率由35%提高到79%，工程性缺水問題得到有效緩解。

3.農村生態環境明顯改善。牢牢守住發展和生態“兩條底線”，扎實推進“綠色銅仁”建設三年行動計劃，啟動實施環?！笆嵤隆保瓿芍矘湓炝?68.63萬畝、退耕還林67.3萬畝，森林覆蓋率從49.8%提高到57%。

4.農村電力通信電子商務建設明顯改善。銅仁電網覆蓋范圍實現城鄉居民“戶戶通電”，農村電網改造全面完成，實現同網同價；新建移動通信基站5959個，實現鄉鄉通寬帶，新增通寬帶行政村1430個，實現自然村通電話和移動4G網絡信號鄉鎮全覆蓋；成為阿里巴巴全國首個家庭淘寶市級試點市，500個農村淘寶服務站建成投入運營，群眾“買難買貴”和“難賣賤賣”難題得到有效解決。

（三）農村基本公共服務水平明顯提高

1.教育優先發展日顯突出。全面實施教育9+3計劃和“4+2”突破工程，創建省級示范性普通高中13所，率先在全省基本普及高中階段教育，建成山村幼兒園2005所，獲全國教育改革創新典型案例特別獎，農村義務教育學生全部享受免費營養午餐。通過實施“兩助三免”、“中職助學金”、“中職免學費” 和“高校助學金”，資助學生171094人。

2.醫療衛生服務體系基本建立。新型農村合作醫療參合率由96.88%上升至99.28%，基本實現新農合全覆蓋?；鶎庸残l生網絡健全，全面實施國家基本藥物制度，每千人口擁有醫療機構床位數達到 4.42張。

3.社會保障體系日趨完善。全市農村低保對象由2011年的75.65萬人擴大到2015年78.97萬人，保障標準由1338元提高到2592元。率先在全省推行老齡工作從“補缺型”向普惠性發展轉變，累計建成農村居家養老服務站59個、農村互助幸福院620個，每千名老人擁有床位數由5張提高到30張。

4.住房保障水平逐步提高。建成保障性住房22.7萬套，完成農村危房改造24.24萬戶和扶貧生態移民69842人，極大地改善了貧困群眾的居住條件和生活環境。

（四）農村特色優勢產業快速發展

1.特色優勢產業做大做強。全市共發展茶葉160萬畝、油茶71.09萬畝、竹子50.49萬畝、中藥材52萬畝和核桃51萬畝，建成精品水果基地56萬畝、蔬菜基地192萬畝和花卉苗木基地7392畝。大力實施“三個萬元”工程，累計創建萬元田、萬元山各42萬畝，實現特色優勢產業對貧困村、貧困戶全覆蓋。

2.現代高效農業示范園區建設穩步推進。率先實行“農業園區化、園區景區化、農旅一體化”融合發展，銅仁獲批國家級科技農業示范園區，建成省級、市級農業示范園區84個，實現縣級農業園區鄉鎮全覆蓋。

3.新型農業經營主體發展迅速。培育市級以上農業龍頭企業402家、市級家庭農場350家、縣級家庭農場147家。發展農民專業合作社3348戶，帶動農戶30多萬戶，實現助農增收20億元，形成從種養到加工、流通、融資等一體化服務的發展模式。

二、銅仁市脫貧攻堅面臨的困難和問題

（一）貧困規模大，貧困程度深。通過精準識別，2015年全市尚有貧困人口70萬人、1565個貧困村、125個貧困鄉鎮，貧困發生率還高達15.45%。要確保到2020年實現全部脫貧，每年平均還需脫貧14萬人，脫貧攻堅任務十分艱巨。

（二）區域性貧困凸顯，發展基礎薄弱。一是農田水利基礎設施薄弱。農村人均基本口糧僅0.39畝，貧困村農田有效灌溉率比全國平均水平低近20個百分點，全市仍有48.22萬畝耕地無水利依托，仍有176萬人飲水不安全，部分水庫帶險運行，工程性缺水問題依然存在。二是農村交通基礎設施薄弱。盡管實現了高速公路“縣縣通”目標，但貧困山區交通制約仍未得到根本改變。普通國道二級及以上公路比重僅占55%，普通省道三級及以上公路比例僅占20%，縣鄉公路砂石路比例高達21%；仍有25%的建制村未實現通暢，301個撤并建制村未通硬化路，13%以上的建制村未通客運，村級連寨連戶硬化率僅為21.86%，還有2萬多公里村組連戶路亟待硬化，村民出行難的問題還未得到根本解決。

（三）內生動力和自我發展能力弱，扶貧產業鏈條欠缺。農民科學文化及綜合素質偏低，初中以上文化程度僅占22%，運用農業科技水平不高，農業產業化水平僅為19.6%，缺乏相應的職業技能培訓，種植業基本停留在自給的水平，創收方式和渠道十分單一，自我發展能力弱。全市具有特色、有影響的大企業和大產業太少，沒有形成具有核心市場競爭力和穩定增收的主導產業或產業集群，缺乏龍頭企業帶動。現代農業發展速度慢，農產品精深加工落后， 產業鏈條不完整，帶動貧困群眾致富能力較弱，農民增收效應不明顯。

（四）致貧原因復雜，脫貧基礎薄弱。無力脫貧、無業可扶的“兩無戶”貧困人口高達19萬人左右；居住在深山區、石山區的貧困人口達到18萬余人；既有因病致（返）貧、因學致（返）貧的“兩因戶”，還有因災致貧戶和因歷史及自然地理條件致貧戶等。個別貧困群眾“等、靠、要”及“吃扶貧飯”思想十分嚴重，主動脫貧觀念尚未根本轉變。農村幼兒園及小學老師缺口較大，城鄉教育師資力量分配不均。村級醫療衛生服務保障體系還不夠完善。同時，農村勞動力外流、空巢老人和留守兒童問題嚴峻，農村人口居住分散，在一定程度上加重了精準脫貧的難度。

（五）經濟發展水平低，財政支撐能力弱。一是經濟總量小。2015年，銅仁市國土面積和人口均占全省10%左右，但地區生產總值僅占全省經濟總量的7.24%，財政總收入僅占全省財政總收入的4.32%。二是財政收支水平低。2015年，銅仁市農村居民人均可支配收入6931元，與全國、全省平均水平相差4460元、425元；全市人均公共財政預算收入2333元，人均公共財政預算支出7130元，收支矛盾十分突出。三是財政投入較少。2015年，市縣兩級財政用于“三農”的投入為47.93億元，“三農”支出占比僅為財政總支出的16.19%，遠遠不能滿足脫貧攻堅的資金需求。四是資金保障壓力大。據測算，全市到2020年實現全面脫貧，僅市級就需配套資金60多億元，政府融資平臺關閘后，項目建設融資面臨極大困難，僅靠現有財力保障難度較大。同時，扶貧資金整合力度不夠，“撒胡椒粉”現象不同程度存在，資金使用效益不高。

三、打贏脫貧攻堅戰的對策與建議

（一）建立“五個機制”，確保脫貧攻堅投入穩定增長

1.建立扶貧資金穩定增長投入機制。要根據自身財力和貧困人口狀況，最大限度將財政專項扶貧資金列入本級年度財政預算。農業綜合開發、“一事一議”獎補等各項惠民政策，要優先投向貧困縣、貧困村。利用好中國銅仁武陵山扶貧投資發展基金500億元，支持貧困村基礎設施建設和產業發展。政府出資成立市縣扶貧開發公司，通過多方融資，為脫貧攻堅提供資金保障。

2.建立貧困地區縣級基本財力保障機制。要優化轉移支付結構，將脫貧攻堅作為資金分配的重要參考因素，明顯加大對貧困地區的轉移支付力度，擴大一般性轉移支付規模和比例，提升貧困縣財政保障能力。取消或減少貧困地區各類支農項目資金縣級配套比例，嚴格控制群眾籌資比例。

3.建立政府扶貧資金整合機制。要支持貧困縣把扶貧專項資金以及投入到貧困村的涉農資金和社會幫扶資金捆綁集中使用，開展貧困縣統籌整合財政涉農資金試點，提高資金使用精準度和效益。

4.建立扶貧信貸融資機制。大力實施“引銀入銅”工程，實現貧困地區金融機構空白鄉鎮的金融服務全覆蓋。支持貧困縣開展農村土地確權頒證和農村“三權”抵押融資改革創新，創新扶貧金融產品，全面實施“精扶貸”、“貴扶貸”，為貧困戶提供5萬元以下無抵押免擔保信用貸款。

5.建立財政扶貧資金監管機制。研究制定科學的扶貧資金績效考核辦法，建立以考核結果為導向的扶貧資金分配機制。加快建設“扶貧云”，運用大數據加強扶貧資金監測管理，嚴格執行財政扶貧項目招投標制度和政府采購制度。堅持政府投資項目前置預審制，繼續強化“民生特派組”和第三方評估作用，精準開展民生項目資金專項監察，加大扶貧資金審計力度，嚴肅查處虛報冒領、截留私分、貪污挪用等違法違規行為。

（二）狠抓“四項建設”，夯實貧困村發展基礎

1.狠抓交通基礎設施建設。認真實施農村公路建設三年會戰，著力推進交通運輸基本公共服務均等化，加快構建“內聯外通、通村暢鄉、班車到村、安全便捷”的農村交通運輸網絡。到2020年，實現建制村通暢率達100%、100%通客運，實現村以下道路硬化率達到100%，有效提升貧困地區交通通達水平和貨物流通能力。

2.狠抓水利基礎設施建設。圍繞重點水源工程、灌區改造、飲水安全、“五小”工程、小型農田水利等重點，加強貧困地區中小河流治理、山洪地質防治及水土流失綜合治理。到2020年，農田灌溉水有效利用系數達到0.47以上，實現人均半畝基本口糧田目標，發展高效節水灌溉面積10萬畝，解決152萬農村居民飲水安全問題，農村自來水普及率達到85%以上，工程性缺水狀況得到有效改善。

3.狠抓電力通信電子商務基礎設施建設。加快農村電網改造升級，推進電網智能化建設，消除無電村寨。到2020年，全面實現城鄉居民生活用電同網同價，提高農網用電質量和供電能力。推進物聯網、互聯網鄉村延伸工程，實現村村通光纜、村村通廣電、戶戶能上網，實現通信網絡全覆蓋。

4.狠抓農村能源和生態環境建設。推廣應用沼氣、節能灶等生態能源。積極開發風能、生物能等清潔能源和可再生能源，促進清潔能源廣泛使用。結合“四在農家、美麗鄉村”小康寨建設，全面加強農村環境綜合整治，推行農村垃圾就地分類和資源回收利用，加強農村污水、畜禽養殖污染防治，控制和降低農藥、化肥、農膜等面源污染。

（三）實施“五項工程”，促進貧困農民收入持續增收

1.實施現代山地高效農業示范工程。按照“集中連片種、集中連片栽、集中連片養、加工進園區”的思路，做大做強生態茶、中藥材、精品水果等特色優勢產業，培育成縣域經濟的“十億級”產業。加快現代高效農業示范園區建設，以“三個萬元”工程為載體，提升園區裝備水平、科技水平、產業化水平和景區化水平，推動農業園區一、二、三產業融合發展，使貧困群眾獲得更多的農業增值收入。支持貧困地區發展綠色生態旅游、民族文化旅游、紅色旅游和養老養身健康服務產業，形成觀光休閑農業與鄉村旅游一體化格局，將銅仁建成全國鄉村旅游扶貧創新實驗區。

2.實施農業產業化經營工程。采取財政補助、貼息、先建后補等方式，支持農業龍頭企業、農民專業合作社做大做強，提高自主創新能力。加快資源開發利用，探索建立企業專業合作社與貧困農戶共建共享機制。引導和推廣國內外先進的農產品品種，依托優勢主導產業和特色農產品，加快產地認定和產品認證步伐，加快建設無公害、綠色、有機農產品大市場，積極申報著名商標、著名品牌，打造 “梵凈山茶”等一批具有較強影響力的農產品知名品牌。

3.實施農民培訓和轉移就業工程。加大勞務輸出培訓投入，繼續實施職業技能提升計劃，建立和完善輸出與輸入地勞動對接機制，引導農村貧困人口進入家政、物流、養老等領域。加快新型工業化進程，積極發展勞動密集型產業，促進本地貧困人口向本地工業領域和農業園區轉移就業。

4.實施涉農補貼及保險工程。將糧食直補、良種補貼、綜合直補合并為“農業支持保護補貼”，支持耕地地力保護及糧食適度規模發展。用好農機補貼資金，推廣農業機械，不斷提高農業生產效率。大力發展農業保險，優化財政補貼政策，合理確定保障額度，適當擴大保險責任，不斷提高農民生產經營的抗風險能力。

5.實施農村綜合改革工程。加快推進農村承包經營權確權頒證工作，建立市縣鄉村四級農村產權交易市場，推行農村土地經營權流轉。大力支持貧困村集體經濟業態發展，推行德江高家灣“三金”模式。引導貧困戶依法自愿以土地和農業設施、機械、技術及扶貧到戶資金等資產，作價入股農業經營主體，按股份分享經營收益，提高貧困戶財產性收益。

（四）突出“五個重點”，推進農村社會事業快速發展

1.以農村教育事業發展為重點，著力提升貧困人口自我發展能力。繼續壓減6%的行政經費優先用于支持貧困地區教育。大力推進“四項突破”工程和教育“9+3計劃，大力推進義務教育均衡發展和基本普及十五年教育。積極發展學前教育，使每個鄉鎮和大型行政村有公辦幼兒園。大力推進初中寄宿制學校建設，支持農村教育資源合理配置，全面改善貧困地區農村義務教育薄弱學校辦學條件，加大農村教師教育培訓力度，鼓勵優秀教師和大學生到貧困村任教。建立貧困學生輟學救助機制，幫助貧困家庭子女培訓就業。全面落實貧困戶子女就讀高中、中職和高校扶貧專項助學金和免（補）相關費用的資助政策。

2.以農村衛生計生事業發展為重點，著力提高農民醫療保障水平。加大貧困地區衛生基礎設施建設力度，建立健全縣、鄉、村三級農村衛生服務體系，逐步提高人均基本公共服務經費標準和村醫定額補助標準。鞏固完善新型農村合作醫療制度，提高農村貧困人口重大疾病補助比例，科學制定醫療救助保障標準，全面實施大病保險。

3.以完善農村社會保障體系為重點，著力提升貧困農民社會保障水平。持續提高農村低保標準，穩步提升托底保障水平。逐步推進農村低保標準與扶貧標準“兩線合一”，將無業可扶、無力脫貧人口全部納入農村最低生活保障范圍。加快完善城鄉居民基本養老保險制度，引導農村貧困人口積極參保續保。加強對特困供養人員、殘障人群、低收入人群等特殊群體的關護救助。

4.以易地扶貧搬遷和農村危房改造建設為重點，著力改善貧困農民人居環境。加大對生存發展條件惡劣地區貧困村寨和貧困人口的搬遷力度，以兩城區、縣城和鄉（鎮）集鎮為重點，加快城鎮基礎建設步伐，支持移民積極發展個體工商戶、商貿流通企業、小微企業，鼓勵貧困群眾就近務工，確保移民搬得出、留得住、能致富。把“最危險的房屋、最困難的群眾”作為農村危房改造精準扶貧的重點，實施精準貧困戶危房改造27328戶，實現對農村“兩最”危房極貧戶的兜底改造。

5.以推進文化體育惠民扶貧為重點，著力繁榮農民文化生活。加強貧困地區公共數字文化建設，實現文化信息資源共享工程全覆蓋。到2020年，實現貧困村文化活動中心全覆蓋，基本實現每個國家扶貧開發工作重點縣有圖書館、文化館，鄉鎮有綜合文化站，行政村有文化活動室，以公共文化建設促進農村廉政文化建設。推進“視聽鄉村”、農村電影放映、農家書屋、美麗鄉村文化院壩等惠民工程建設。扶持具有地方和民族特色的民間傳統文化發展，對具備資源優勢和產業發展條件的貧困村給予文化產業項目扶持。

（五）推行“四種方式”，創新社會扶貧參與方式

1.推行定點扶貧方式。強化與對口幫扶城市蘇州市的合作、發展和協調，完善幫扶雙方高層互訪、區縣結對等工作聯絡機制，做好相關服務工作，充分發揮幫扶資金示范性和引領性作用，實現幫扶項目經濟、社會和生態效益的最大化。

2.推行企業扶貧方式。大力倡導企業社會責任，鼓勵國有企業、民營企業采取多種方式，通過資金、項目等多種途徑幫助貧困村拓寬致富門路，開發優勢特色資源，培育主導產業，實現整村脫貧。

3.推行結對扶貧方式。堅持機關單位結對扶貧制度，實行定點、定人、定時和定責幫扶，實現貧困農戶遍訪幫扶全覆蓋。積極協調安排資金和項目，幫助結對扶貧村抓好產業結構調整、基礎設施建設、扶貧幫困等工作，做到不脫貧不脫鉤。

4.強化黨建幫扶扶貧方式。實現建立省、市、縣、鄉、村五級聯動扶貧工作機制。深入推進“民心黨建”工程，精準選派“第一書記”，實現向貧困村派駐同步小康工作組全覆蓋。強化考評機制，把駐村工作扶貧成效作為對駐村干部評價的重要依據。

（作者單位：貴州省銅仁市財政局）

責任編輯：欣文