促進農民收入倍增的財政政策研究

中國農村財經研究會課題組

摘要：黨的十八大提出了我國全面建成小康社會的宏偉目標，明確提出到2020年城鄉居民人均收入比2010年翻一番，即城鄉居民收入倍增計劃。本文認為要如期全面建成小康社會，必須充分發揮財政的積極作用，加大農村供給側改革力度，進一步破解“三農”發展難題，填補農民收入翻番的“短板”。

關鍵詞：農民收入倍增；財政政策

黨的十八大提出了我國全面建成小康社會的宏偉目標，明確提出到2020年城鄉居民人均收入比2010年翻一番，即城鄉居民收入倍增計劃。“十三五”時期是全面建成小康社會的決勝階段，近期公布的“十三五”規劃正是緊緊圍繞實現這個奮斗目標來制定的。考慮到今后一個時期我國經濟將保持中高速增長，農民非農就業機會增加以及非農就業工資水平提高，國家對“三農”投入的力度將繼續加大等因素，我們有理由相信，農民收入翻番的目標一定能夠實現。但與此同時也應該看到，低收入農戶、西部地區農戶收入翻番問題是農民收入增長的難點所在，農民收入的結構性轉變等問題亟待解決。“小康不小康，關鍵看老鄉。”如期全面建成小康社會，必須充分發揮財政的積極作用，加大農村供給側改革力度，進一步破解“三農”發展難題，填補農民收入翻番的“短板”，這是當前和今后一個時期財政政策應該重點謀劃的課題。

一、農民收入倍增的重大意義與現實條件

（一）農民收入倍增的基本內涵

1.農村居民純收入的構成。

討論農民收入倍增，首先要清楚農民收入的基本內涵。所謂農村居民純收入，一般來說包含四部分內容，即家庭經營性收入、工資性收入、財產性收入和轉移性收入。其中，家庭經營性收入是指農村住戶以家庭為生產經營單位進行生產籌劃和管理而獲得的收入，主要通過出售農產品等方式取得，受農產品產量、銷售狀況、銷售價格等因素影響較大；工資性收入是指農民受雇于單位與個人，依靠出賣自己的勞動而獲得的收入，主要受勞動時間和單位時間勞動報酬影響；財產性收入是指通過家庭擁有的動產（如銀行存款、有價證券）和不動產（如房屋、車輛、收藏品等）所獲得的收入，主要包括出讓財產使用權所獲得的利息、租金、專利收入以及財產營運所獲得的紅利收入、財產增值收益等，受農民個人財產擁有狀況與財產市場化程度影響較大；轉移性收入是指農民無需付出任何對應物而獲得的貨物、服務、資金或資產所有權等，一般情況下是指農民在二次分配中的所有收入，主要受財政補貼、他人贈予等因素影響。

2.收入倍增的具體含義。

黨的十六大、十七大均對我國國民生產總值翻兩番提出了要求，如十六大提出“國內生產總值到2020年力爭比2000年翻兩番”，十七大提出“實現人均國內生產總值到2020年比2000年翻兩番”。但首次將經濟總量倍增與人均收入倍增的目標同時提出還是在黨的十八大報告中，其具體表述為：“轉變經濟發展方式取得重大進展，在發展平衡性、協調性、可持續性明顯增強的基礎上，實現國內生產總值和城鄉居民人均收入比2010年翻一番。”這就是收入倍增計劃的來源。簡要地說，收入倍增計劃就是要實現到2020年城鄉居民人均實際收入比2010年翻一番，且是剔除物價上漲因素的實際增長。更通俗地說，收入倍增就是要讓居民扣除交納的所得稅、個人交納的社會保險費等稅費后，能夠自由支配使用的收入翻番。

（二）農民收入倍增的重大意義

1.統籌城鄉發展的必然要求。

黨的十六大報告率先提出了統籌城鄉發展的思想，十六屆三中全會上又將其納入了“五個統籌”的發展理念。作為科學發展觀“五個統籌”中的首位，統籌城鄉發展是指改變“城市工業、農村農業”的二元思維方式，將城市和農村的發展緊密結合起來，統一協調，全面考慮，樹立工農一體化的經濟社會發展思路，以全面實現小康社會為總目標，以發展的眼光，統籌的思路，解決城市和農村存在的問題。

要想統籌城鄉發展，就必須讓城市和農村有機互動起來，實現農村和城市之間農產品、工業制成品、資金等的有機流動和人員之間的良性互動。而當前農村主要供給農產品、勞動力和資金流向城市、工業制成品消費不足的現狀十分突出，其根本原因在于農村居民收入低下，農村吸引力較弱。要想改變這種現狀，就必須著力提高農村居民收入、努力實現農村居民收入倍增。

2.全面建成小康社會的重大任務。

黨的十八大首次提出了到2020年全面建成小康社會的宏偉目標，為“十三五”時期我國經濟社會發展指明了方向、勾畫了藍圖。作為鄧小平在20世紀70年代末80年代初規劃中國經濟社會發展藍圖時提出的戰略構想，小康社會的衡量指標較多，主要包括人均國內生產總值、城鎮居民人均可支配收入、恩格爾系數、城鎮化率、居民家庭計算機普及率、大學入學率、每千人醫生數等，其中居民收入增長指標占據著基礎性乃至主導型的地位。

按照公安部門的戶籍登記統計，當前我國農村人口數量占總人口數量的65%左右，沒有農民收入的快速增長，多數農民就難以實現小康；沒有占人口大多數農民的全面小康，我國建設全面小康社會的目標就難以實現。要實現全面建成小康社會的宏偉目標，就必須著力提高農村居民收入、努力實現農村居民收入倍增，讓全國各地的“老鄉”都能分享發展成果，共享小康之惠。

3.轉變經濟發展方式的內在要求。

轉變經濟發展方式是轉變經濟增長方式的進一步深化與升華，主要是指實現從規模速度型粗放增長向質量效率型集約增長的轉變。按照黨的十八大報告要求，加快轉變經濟發展方式的主攻方向是推進經濟結構的戰略性調整，其中重要一點就是要改善需求結構。

當前，世界經濟正處在國際金融危機后的深度調整期，國際市場有效需求不足在短時期內難以改變。要想改善我國的需求結構，就必須在努力穩定外需的同時著重擴大內需，而當前我國居民收入不高，尤其是農村居民收入較低、購買力缺乏，遠遠不能滿足其消費意愿，制約了內需的擴大。因此，要想轉變經濟發展方式，就必須著力提高農村居民收入、努力實現農村居民收入倍增。

4.構建和諧社會的必然選擇。

和諧社會是一種民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的社會。進入21世紀后，黨的十六大和十六屆三中全會、四中全會，從全面建設小康社會、開創中國特色社會主義事業新局面的全局出發，明確提出構建社會主義和諧社會的戰略任務，并將其作為加強黨的執政能力建設的重要內容。

國家統計局公布的2014年全國居民收入基尼系數為0.469，城鄉居民收入為2.92∶1。不難發現我國當前收入差距較大、農民收入低下，這直接影響了社會活力，且與公平正義不符，還是近年來某些社會事件爆發、對自然資源濫采濫伐的誘因。從長遠來看，農民收入低下也對民主政治、誠信友愛社會的建設構成了障礙。因此，為了構建和諧社會，必須著力提高農村居民收入、努力實現農村居民收入倍增。

二、農民收入的趨勢變化與增長難點所在

（一）農村居民人均純收入增長的趨勢變化與特征分析。

2005年至今，我國農民家庭人均年純收入的變化及各組成部分的數據如表1所示，從表中可以看出，2013年的農村居民家庭人均年純收入達到了2005年農村居民家庭人均年純收入的2.73倍，實現了年均13.38 %的增長。其中，工資性收入、家庭經營性收入、財產性收入、轉移性收入分別達到了2005年的3.43倍、2.06倍、3.31倍、5.32倍，年均增速分別為16.66%、9.45%、16.14%、23.24%，且2013年工資性收入已經超過了家庭經營性收入，成為農村居民家庭人均年純收入的第一大來源。

具體來看，財產性收入和轉移性收入的增速較快，兩者占農村居民家庭人均年純收入的比例也在逐步上升，財產性收入占農村居民家庭人均年純收入的比例由2005年的2.72%上升至2013年的3.29%，轉移性收入占農村居民家庭人均年純收入的比例由2005年的4.53%上升至2013年的8.82%。雖然工資性收入、家庭經營性收入兩項之和占農村居民家庭人均年純收入的比例有所下降，但截至2013年該比例仍然高達87.89%，其中，工資性收入占農村居民家庭人均年純收入的比例由2005年的36.08%上升至2013年的45.25%，家庭經營性收入占農村居民家庭人均年純收入的比例由2003年的56.67%下降至2013年的42.64%（見表1）。

（二）城鄉二元結構影響城鎮化進程，導致城鄉收入差距仍然較大

1958年1月召開的全國人大常委會第九十一次會議討論通過《中華人民共和國戶口登記條例》，標志著我國以嚴格限制農村人口向城市流動為核心的戶口遷移制度的形成，也是我國城鄉二元結構形成的開端。在城鄉二元結構下，城市和鄉村事實上被分成了兩種不同的社會，公共資源如教育和公共設施的投入主要向城市集中，而農村地區相對缺乏，城鄉差距越拉越大。雖然國家已推行戶籍制度改革，城鄉二元經濟結構對農村經濟發展的制約有所減弱，農民也可以通過務工等形式進城，但企業在用工制度上對農民工仍存歧視，同時農民工就業及工資收入增長仍然存在諸多障礙，導致農民工的就業狀況依然不能和城市居民相比。此外，我國被納入城鎮常住人口范疇的農民工及其家屬在教育、就業、保障性住房、醫療衛生等方面與原城鎮戶口居民相差甚遠。農民工基本不能公平享受城市居民的社會保障等待遇，導致農民不能進城、不敢進城、無力進城，城鎮化進展有限。雖然2014年按照常住人口統計的城鎮化率已經達到54.77%，但戶籍人口城鎮化率不足40%，一旦城市就業崗位萎縮，大量農民工將被迫返鄉。

城鄉二元結構嚴重阻礙了城鎮化進程，城鄉收入差距仍然較大。雖然與2010年相比，城鄉居民收入比已經從3.23∶1降到了2014年的2.92∶1，但城鄉之間居民收入差距越拉越大，城鎮居民家庭人均可支配收入與農村居民家庭人均純收入的差值已經從13190.4元上漲至18952.0元，且有繼續擴大的態勢（見表2）。

（三）農民收入增長面臨兩個層面的難點

2010年，我國農村居民家庭人均年純收入為5919.01元，如果目標得以實現，到2020年這一收入將達到11838.02元。考慮到2014年該收入已經達到9，892.00元，且保持每年1000元左右的增速，實現目標的難度不大（見表3）。然而農民收入倍增要求到2020年，無論是低收入群體或是高收入群體、沿海發達地區或是西部偏遠山區，農民人均年收入均實現翻一番，此目標的實現面臨兩個層面的難點：一是到2020年，低收入農戶實現自身收入水平翻一番容易，但達到全國農民平均水平翻一番的目標難；二是到2020年，較高收入農戶達到全國農民平均水平翻一番的目標容易，但實現自身收入水平翻一番的目標有一定難度（見表3）。

第一，到2020年，低收入農戶自身收入水平翻一番容易，但達到全國農民收入平均水平翻一番的目標難。根據國家統計局對近年來農民收入水平五等份分組的資料，2010年20%的低收入戶農民人均純收入為1870元。對這一收入組別的農戶而言，實現收入翻一番，總收入只需要增加1870元，年均增加不到200元即可實現目標，實現較為容易。但該類農戶的收入水平要實現全國農民平均純收入水平翻一番的目標難度很大。若要在2020年達到全國農民人均純收入翻一番的水平，即實現年收入11838元，不考慮價格變化因素，年人均收入1870元的低收入農戶，2014—2020年間年均需要增長24.29%，超過4.17%的平均水平20.12個百分點。年均收入3621元的中低收入農戶，年均需要增長11.53%，超過平均水平7.36個百分點。年均收入5222元的中等收入農戶，年均需要增長5.87%，超過平均水平1.70個百分點。

第二，到2020年，較高收入農戶達到全國平均水平翻番目標易，實現自身收入水平翻番目標有一定難度。2013年，20%的中等偏上戶人均純收入為11371元，離年收入11838元的目標已經不遠；20%的高收入戶人均純收入為21273元，已經超過了11838元的目標。簡言之，較高收入農戶實現全國農民收入翻一番的任務和壓力較輕。同時我們也要看到，當前世界經濟正處在國際金融危機后的深度調整期，國際市場有效需求不足逐漸成為制約全球經濟增長的最大因素，且我國經濟處于增速換擋、結構調整和前期政策消化三期疊加的階段，面臨不斷增多的制約因素。我們認為，受資源總量、就業總量、經濟發展速度的制約，高收入農戶實現自身人均收入倍增有一定難度， 同時2010—2013年間高收入戶人均純收入增長放緩的事實也佐證了我們的觀點。

（四）財產性收入和工資性收入增長受到制度瓶頸制約

農民的工資性收入主要依靠農民出賣自己的勞動獲得，受勞動時間和單位時間勞動報酬影響較大；而財產性收入主要是農民通過出讓財產使用權，獲得的利息、租金、專利收入以及財產營運所獲得的紅利收入、財產增值收益等，受農民個人財產擁有狀況與財產市場化程度影響較大。當前我國農民財產性收入和工資性收入增長均受到了制度瓶頸制約，短期內上漲空間有限。

具體而言，農民財產性收入的增長一方面受農民個人財產所限，銀行存款、有價證券和房屋、車輛、收藏品有限，另一方面受個人財產市場化程度不高所限，難以變成貨幣資產。當前，農民擁有的最多、最大的財產是土地和房屋。但農民集體所有的土地、農民的宅基地和房屋的商品屬性沒有得到應有的體現。農用地轉為建設用地只能由國家征用，征地補償只能按農用地來計算，補償的標準（價格）由政府單方面決定，農民不能討價還價。至于農民的房屋財產，制度規定城鎮居民不能購買農民的房屋，農民的房屋只能在農村內部買賣，同時強調農民實行一戶一宅，事實上堵住了農民通過財產交換增加收入的路子。

就工資性收入而言，受全球宏觀經濟形勢和我國所處階段的制約，短期內難以實現快速增長。當前全球經濟正處在國際金融危機后的深度調整期，國際市場有效需求不足逐漸成為制約全球經濟增長的最大因素，在國際大環境下我國出口形勢難言樂觀，依靠外貿拉動經濟增長的年代已一去不返。同時，我國部分第二產業產能過剩，PPP推行不及預期，民間投資乏力，政府投資受財政收入放緩制約，投資難以對經濟增長形成強有力支撐。另外受居民收入水平較低的影響，內需也難以有效擴大。最后，我國大眾創業、萬眾創新尚在征途，新的經濟增長動力尚未形成。在這些因素的共同作用下，長期經濟增速將轉為中高速增長，能否提供足夠的就業崗位尚未可知。即使能夠提供足夠的就業崗位，單位時間的農民工工資也難以有效提高，在物價不斷高企的當下，農民工資性收入增長乏力。

三、財政政策支持農民增收的現狀與問題

（一）近年來財政支持政策的演變。

自1978年改革開放以來，我國財政支持農民增收的政策可以分為三個階段。第一階段從 1978到2001年，政府通過建立以聯產承包為主要內容的生產責任制，極大地解放了農村社會生產力，同時以法律形式確立了農產品最低保護價收購的政策，由財政資金予以保障。在這一階段財政支持政策并沒有突破傳統的“取與予”格局。第二階段從2002年至今，中央確立了重中之重、統籌城鄉、“四化同步”等“三農”工作的戰略思想，制定了“多予少取放活”、“工業反哺農業、城市支持農村”等重大政策。在這一階段，財政支持政策主要是通過改革農村稅費制度，減免、取消農業稅費，實行農業補貼等實施。其中，2006年1月1日起《農業稅條例》 的廢止直接標志著我國兩千多年來這一“皇糧國稅”制度的終結。

當前我國財政支持農民增收已經進入第三階段，主要是要通過推進農村土地制度改革，構建新型農業經營體系，建立健全城鄉發展一體化制度，以此提高農民收入。財政支持政策也正謀求改變以往以直補資金為主的支持方式，向支持農業產業化、現代化、推動農村深化改革、促進農村教育衛生文化等社會事業發展、支持農村扶貧開發、推進新型城鎮化等多方面協同共進的方式轉變，同時直補資金等的分配方式也在不斷調整。

本世紀以來，我國先后建立了對農民的種糧直補、農資綜合直補、良種補貼和農機具購置補貼，以及農業保險保費補貼、林業補貼、畜禽良種補貼等制度，對于促進糧食生產和農民增收、推動農業農村發展發揮了積極的作用。但自實施以來，在多數地方，農作物良種補貼、種糧農民直接補貼和農資綜合補貼等三項補貼政策（以下簡稱農業“三項補貼”）已經演變成為農民的收入補貼，一些農民即使不種糧或者不種地，也能得到補貼。而真正從事糧食生產的種糧大戶、家庭農場、農民合作社等新型經營主體，卻很難得到除自己承包耕地之外的補貼支持。農業“三項補貼”政策對調動種糧積極性、促進糧食生產和農民增收的作用大大降低。基于此，2015年5月31日，財政部、農業部聯合發布了《關于調整完善農業三項補貼政策的指導意見》（財農[2015]31號），決定在全國范圍內調整20%的農資綜合補貼資金用于支持糧食適度規模經營，并選擇安徽、山東、湖南、四川和浙江等5個省，由省里選擇一部分縣市開展農業“三項補貼”改革試點，同時明確提出在2016年，將在總結試點經驗、進一步完善政策措施的基礎上在全國范圍推開農業“三項補貼”改革。

（二）財政支農結構不合理，支持農民增收的效應欠佳。

當前，我國財政支農支出大致可以分為以下幾類：一是支持糧食穩定生產和現代農業建設。主要包括大力支持農田水利等基礎設施建設，如小型農田水利設施建設、中小河流治理、病險水庫除險加固、農業綜合開發土地治理等；支持農業科技進步；支持農業產業發展，如地方優勢特色產業發展、現代種業發展、“菜籃子”生產等；支持農業防災減災能力建設，如農業生產救災、動物疫病防治、特大防汛抗旱、山洪災害防治等。二是推動農村深化改革。如推進農村綜合改革，將改革的重點轉向鄉鎮機構、農村義務教育、縣鄉財政管理體制、集體林權經營制度等領域，以及支持農村金融、涉農稅收、農產品流通、農口部門管理體制等相關改革。三是對農業農民實行直接補貼。包括對農民的種糧直補、農資整合直補、良種補貼和農機具購置補貼，還有農業保險保費補貼、林業補貼、畜禽良種補貼等。四是促進農村教育衛生文化等社會事業發展。如農村義務教育“兩免一補”、教師特崗計劃、薄弱學校改造計劃、學生營養改善計劃、中小學校舍安全工程等；新農合制度、基本藥物制度、最低生活保障制度、新農保制度等；廣播電視“村村通”、農村電影放映、農家書屋等。五是支持農村扶貧開發。

雖然財政支農方式眾多，但當前財政以直接補貼為主，結構并不合理，農民增收缺乏機制性、根本性支持。我們以2014年全國公共財政支出中，農林水事務類中的農業支出及各項支出為例予以說明（數據來源：wind）。

2014年農業支出達到5816.57億元，但農資綜合補貼、農業生產資料與技術補貼、農業生產保險補貼分別達到1019.21億元、531.02億元、244.73億元，三者占農業支出的比例達到了30.86%。同時，事業運行和行政運行兩項達到了820.59億元，占農業支出的比例達到了14.11%。而能夠更好提高農業生產效率、促進農民增收的技術推廣與培訓、農村道路建設、災害救助、統計監測與信息服務等項的支出較少，占比較低，農村基礎設施仍然薄弱，不能給予農民增收機制性、根本性的支持。

（三）扶貧政策缺乏有力抓手，尚未真正產生“造血”機制。

20世紀80年代以來，黨中央在全國范圍內啟動了有計劃、有組織的大規模開發式扶貧，同時為了便于統籌、協調各部門扶貧開發工作，于1986年5月16日成立了國務院扶貧開發領導小組。經過多年努力，我國扶貧開發事業取得了豐碩成果。1978—2010年，按照中國扶貧標準，我國累計減少了2.5億貧困人口，如果參考國際扶貧標準，則減少了6.6億貧困人口。2011—2013年年底，中國在2300元新扶貧標準下又減少了近4000萬貧困人口。

雖然扶貧工作成果顯著，但當前扶貧政策主要以自上而下的財政投入為主，缺乏有力抓手，尚未真正產生“造血”機制。存在的問題主要有：一是部分干部和工作人員把扶貧當作上級指示，將扶貧工作理解為給物給錢，過分倚重于解決群眾溫飽等短期問題和速效產業，缺乏長期有效的發展戰略和扶貧開發規劃等。二是過于重視和依賴對貧困地區的外部經濟注入，而忽視了對人口精神、思想觀念、人力資本等方面的扶持。三是帶有明顯的計劃經濟烙印，缺乏必要的市場經濟觀念和方法，低效率、尋租現象明顯。某些地方不顧自身實際上扶貧項目，造成了大量的人力、物力、財力浪費。四是過分強調和依賴政府的作用，社會扶貧參與度不夠。同時全社會廣泛參與扶貧的平臺尚未建立，支持、引導、監管等政策也不夠健全。

四、財政支持農民收入倍增的總體思路與主要原則

（一）總體思路。

1.構建城鄉平等的要素交換關系，形成農民收入正常增長的體制機制

一個正常的農民收入增長機制應該是在財政提供公共物品、解決市場失靈、營造公平競爭機制、兜底困難農民生活的基礎上，農民能夠通過自身努力不斷實現收入增長的機制。在此過程中，政府和農民之間應該有明確的定位，而目前我國政府職能在該領域的定位較為模糊，缺位、越位現象并存，其中較為突出的就是設置了很多障礙，使得城鄉要素之間交換關系失衡。生產要素平等交換是市場經濟的重要法則，也是構建公平的收入分配體系的基本出發點。而長期以來，我國城鄉要素之間交換不平等，這直接制約著農民收入增長的空間，使得廣大農民單純依靠努力勞作已經很難實現收入增長。其中突出的表現有：（1）產品交換不對等。新中國成立以來，在農產品的交換過程中，農民一直處在不利的位置，傳統計劃經濟時期的工農產品不等價交換，農民為國家的工業化、城鎮化作出了數千億元的貢獻。上個世紀80年代，王耕金先生曾經計算，僅工農產品的不等價交換，農民就為工業和城市貢獻8700多億元。（2）勞動交換不對等。受城鄉教育資源配置不公平影響，農民不能同等接受教育，農村的人力資源沒有得到有效開發，這直接導致農民在勞動的交換中仍然處于不利位置。另外，農民在就業過程中，工種受限、同工不同酬、不能與城鎮勞動者同樣參加社會保障、不能根據自己的意愿遷入城鎮等制度障礙，都直接制約著農民工資性收入的增長。（3）財產交換不對等。當前，農民擁有的最多、最大的財產是土地和房屋。但農民集體所有的土地、農民的宅基地和房屋的商品屬性沒有得到應有的體現。農用地轉為建設用地只能由國家征用，征地補償只能按農用地來計算，補償的標準（價格）由政府單方面決定，農民不能討價還價。至于農民的房屋財產，制度規定城鎮居民不能購買農民的房屋，農民的房屋只能在農村內部買賣，同時強調農民實行一戶一宅，事實上堵住了農民通過財產交換增加收入的路子。（4）金融服務不對等。在廣大農村地區，農村信用合作社在農村金融服務中占據著主導的地位。雖然農村信用合作社的主要任務是籌集農村閑散資金，為農業、農民和農村經濟發展提供金融服務，但近年來很多農信社紛紛謀求轉型，轉做農商行，將農民的存款放貸到城市地區。另外，部分商業銀行在農村、鄉鎮設點吸納存款的同時，對農民貸款惜貸、限貸，大量資金從農村流向了城市。在這樣的情況下，農村金融生態十分嚴峻，大多數的農民、農業大戶、農民合作組織、農村企業要想從金融機構借貸十分困難，即使借貸成功也得承受較高的利率。農村地區金融服務體系的缺乏一方面拉大了城鄉之間的差距，另一方面遏制了農民的創富熱情，致使部分農民通過自身努力實現收入增長的愿望被抹殺。

從全球范圍來看，美日歐等國家與地區對農民收入增長的支持均是建立在合理、公平的城鄉要素交換的基礎上的。因此，要想構建農民收入正常增長的體制機制，必須改變城鄉之間要素交換不合理的局面，使城鄉產品交換、勞動交換、財產交換、金融服務等領域趨于一致。否則，一味寄希望通過財政補貼等形式實現農民收入增長只能是癡人說夢、南轅北轍。

2.明確財政在農民增收中的應有作用

財政支持農民增收有其必要性，因此要明確財政在農民增收中的應有作用，財政要通過提供農村公共產品來改善農民的生產、生活和外部環境條件，助力農業生產和增加農民利益，從而直接或間接地增加農民收入。簡言之，要按公共財政體制的要求增加“三農”支出，發揮其導向作用、乘數效應、“發動器”作用，促進農民收入增長。

——導向作用。（1）為農民增收創造良好的外部環境。與社會資金追逐商業利益不同，公共財政資金是國家通過稅收形式無償分配的集中性資金，它可以對那些社會效益好、經濟效益差的農業公共性投資項目，尤其是農業農村發展所需的公共產品和準公共產品予以支持，有效改善農民的生產生活條件、市場交易的外部條件，明顯提高農民的科技文化素質，為農民增收創造物質基礎。（2）促進農村剩余勞動力的轉移。公共財政一方面可以通過稅收優惠、財政支出等政策支持提供較多就業崗位的第二、三產業發展，吸納較多的農村剩余勞動力；另一方面要加大財政資金支持新型城鎮化的力度，積極穩妥地推進新型城鎮化，促進農村勞動力向非農產業轉移。（3）調整財政分配關系，實現農民增收。財政農業支出是國民收入宏觀分配中對農業的凈流入，增加公共財政中的農業支出就意味著直接增加了國家對農業和農村的投入。因此，公共財政能夠調節不同利益群體的分配關系，調節農業生產者與消費者、農民與城市居民之間的利益關系，縮小或者防止擴大差距，保障農民收入的穩定增長。

——乘數效應。財政投入屬于一種基礎性投入，很大程度上能夠決定和吸引其它經營性投入的多少和效益。乘數效應作用一方面是指財政投入過程中吸引金融資金和民間資金投入；另一方面是指財政投入的項目直接或間接地增加農民收入，并通過農民消費刺激需求，從而獲得良好的經濟效益和社會效益。徐詳臨教授在《三農問題論劍》中舉例說：比如，政府有500億元財政支出，運用這筆資金作為向農村投資的貸款貼息，以年利5%計算，可帶動1萬億元資金投向農村，對農村改變落后面貌起到的作用是不言而喻的。假設其中的40%轉化為農民的勞務收入，就會有1億的農村勞動力一年增加4000元的貨幣收入。不僅農村和農民從這1萬億元的農村投資中獲益，隨著農民消費流動城里人從中所獲利益比農村人還要大，所產生的投資乘數效應至少要達到3萬億元，政府也會在社會財富的增長中，獲得比500億元貼息多得多的財政收入。雖然這只是一個假設模型，但財政收入的乘數效應是存在的。

——“發動器”作用。我國農業自發投資能力較弱，一是因為農業本身是一個相對弱勢產業，自我積累能力較差；二是因為國家過去長期采用犧牲農業支持工業的發展模式，農業積累少；三是因為我國農業是一個回報率較低，風險卻相對較高的產業，對民間資本缺乏吸引力。農業自發投資能力弱造成了農業投資乏力，反過來又促成了農業落后的局面，形成了惡性循環，阻礙了農業走上可持續發展道路。實現農業可持續發展需要外部力量的介入，財政投入是一個重要的外部作用因素。實踐證明財政對農業投資的效果十分明顯，以農業基本建設投資為例，農業部信息中心1998年的計算表明，農業基本建設投資與農業增加值和糧食產量的增加密切相關，1980—1997年間，每增加1億元農業基建投資，可增加農業增加值38億元，增加糧食產量39萬噸。

3.轉變財政支持方式

——從“黃箱”到“綠箱”。上世紀90年代，我國農業發展緩慢，為了扶持糧食生產，發展農業，國內出臺了一系列扶持政策，包括價格支持措施（糧棉保護收購價格）、農業生產資料補貼、臨時收儲政策等。然而，全球持續10多年的國際農產品價格上漲周期已經結束，主要糧食品種的國際國內價格倒掛加劇。與此同時，國內糧食生產成本不斷抬高。在這種雙重擠壓的狀況下，單純依靠敞開收購、提高托市收購價格來保護農民種糧積極性的空間越來越小、效應越來越弱。適應國際趨勢，有必要轉變農業補貼機制，從“黃箱”向“綠箱”轉型。2015年中央1號文件也指出，應該保持農業補貼政策連續性和穩定性，逐步擴大“綠箱”支持政策實施規模和范圍，調整改進“黃箱”支持政策，充分發揮政策惠農增收效應。（1）探索實施新型“綠箱”政策措施，建立以種糧收入為保險標的物，通過農業保險方式保障農民種糧基本收益、促進糧食生產發展的“目標收益保險補貼支持制度”。（2）加強農業基礎設施建設。進一步加大農業綜合開發、土地整治等力度，建設旱澇保收高標準農田，全面提升耕地質量和土地產出水平。加快完善主產區利益補償機制，繼續加大對產糧大縣的獎勵力度，調動主產區生產積極性。（3）促進現代農業技術創新、應用與推廣。重點支持優質良種培育、新型肥料農藥、生產作業機械化等關鍵環節，推動農業加快轉變發展方式，走依靠科技進步、提高單產的內涵式發展道路。加快糧食生產全程機械化進程，推進農機深松整地作業，進一步發揮農機在科技興農中的載體作用。（4）加強農業社會化服務體系建設。鼓勵農村金融機構、農產品加工企業、合作經濟組織、專業技術協會、專業服務公司、農民經紀人等，為農產品產前產中產后提供綜合服務，如生產信貸、農資供應、農機作業、農技指導、市場信息、農產品銷售等。五要健全農業資源保護和生態修復機制。加大力度支持退耕還林、退牧還草，實現農業資源開發、利用與保護的協調和統一，建立促進農業可持續發展的體制機制與政策體系。

——從加大補貼到機制創新。新世紀以來，我國不斷加大對農業的政策支持力度，采取糧食最低收購價、臨時收儲等價格支持政策，糧食直補、良種補貼、農資綜合補貼與農機具購置補貼等直接補貼方式，以及農業基礎設施建設、農業科研與推廣等農業綜合支持補貼措施，形成綜合補貼和專項補貼相結合的農業補貼支持政策體系，對保護農民種糧積極性、促進農業生產穩定發展，確保國家糧食安全、保障經濟社會持續健康發展，發揮重要支撐作用。但是，在農業生產成本不斷上升、農業比較效益持續下降、資源環境壓力日益趨緊的新形勢下，一些補貼政策已經難以適應農業發展的新挑戰新要求。如臨時收儲等價格支持政策，市場扭曲效應日益明顯；一些直接補貼措施，沒有與農產品生產掛鉤，缺乏“誰種補誰”、“多種多補”的導向機制等。順應時代需要，必須按照2015年中央一號文件精神，創新補貼方式，改革農業支持政策機制，建立健全既符合我國基本國情農情、又適應國際規則的國家農業支持保護體系。（1）堅持市場定價原則，完善農產品價格形成機制。在保護農民利益的前提下，穩妥推動最低收購價、臨時收儲等政策逐步向農產品目標價格制度轉變，減少價格支持政策對市場的扭曲影響，切實發揮市場配置資源的決定性作用，建立形成農產品生產的消費導向、市場引領機制。在總結大豆、棉花目標價格補貼試點經驗基礎上，適時啟動重要農產品目標價格補貼改革。探索建立符合我國農業經營特征的套期保值、價格保險等市場風險管理工具，有效管控農產品市場波動風險。（2）改革完善現有補貼措施，建立政策補貼與重要農產品生產掛鉤機制，促進提高政策效能與補貼效率。要根據農業經營體系變化的新形勢，完善現行補貼措施，建立“誰種補誰”以及“多種多補、不種不補”機制，使政府補貼與農產品種植面積或產量掛鉤，促進農民多種糧、種好糧。（3）創新補貼方式，探索實施新型補貼措施。要以增強政策的針對性和有效性為導向，以補貼重點產品、重要地區和關鍵環節為核心，以突出解決農業現代化建設中的重點矛盾和關鍵問題為方向，創新補貼方式、探索實施新型直接補貼措施。主要包括：實施政策性農業災害強制性保險，鼓勵農戶全面參保，由政府對保費給予補貼，切實建立農業生產自然風險管控體系；對新型農業經營主體用于農業基礎設施建設和固定資產投資的信貸予以支持，給予投資補助和利息補貼；對資源節約、環境友好型農業生產方式給予補貼支持。

——實現扶貧從“輸血”到“造血”的轉變。 當前，我國扶貧開發工作依然面臨十分艱巨而繁重的任務，進入了啃硬骨頭、攻堅拔寨的沖刺期。要消除貧困、實現困難農民收入增長，必須改變傳統的扶貧模式，通過創新讓廣大困難家庭早日擺脫貧困。應該認識到，新時期的扶貧已經不等同于傳統意義上的“解決溫飽，脫貧摘帽”，必須跳出扶貧看扶貧，把扶貧開發作為農民增收整體戰略的重要組成部分、重要突破口！在扶貧過程中要不再局限于送油送米，送衣送被的傳統“輸血”扶貧模式，要著重提高貧困地區的“自我造血”能力，讓更多的貧困戶由“蹲身拾柿子”到“跳起摘桃子”，從而實現跳出扶貧抓扶貧，走出一條新型扶貧攻堅道路。（1）切實落實政府領導責任。把中央統籌、省負總責、市（地）縣抓落實的管理體制，片為重點、工作到村、扶貧到戶的工作機制等真正落到實處。切實做到目標任務明確、完成時限明確、幫扶措施明確。特別是要嚴格落實黨政一把手負總責的扶貧工作責任制，履行好扶貧第一責任人的職責，通過“硬”指標，形成“硬”約束，確保扶貧規劃順利實施。（2）切實做到精準扶貧。要摸清底數明“靶向”、對癥下藥除“窮根”。切實做到“扶貧對象精準、項目安排精準、資金使用精準、措施到戶精準、因村派人精準、脫貧成效精準”，徹底解決大水漫灌、走馬觀花、大而化之等問題，實現貧困人口精準脫貧。（3）切實強化社會合力。扶貧開發靠政府單獨工作很難完成，必須調動一切因素，著力構建專項扶貧、行業扶貧、社會扶貧等多方力量有機結合和互為支撐的大扶貧格局。通過理順管理體制，科學劃分各級各部門事權，明確部門職責分工，整合各類扶貧資源，提高資金使用效率。特別是要吸引社會資金參與扶貧開發，真正形成全社會扶貧“大合唱”的局面。

（二）應當遵循的原則

現行財政支農政策在支持范圍、支持對象、支持力度上均難以適應現階段農業發展的變化，不能滿足社會主義市場經濟條件下公共財政支農政策運作的要求，應進行有針對性的調整。財政支農政策現實優化應遵循以下基本原則。

1.公共性支出原則。作為現代市場經濟體系的兩只手，政府和市場均有其不可替代的作用和優勢。實踐證明，在經濟運行和資源配置中，“看不見的手”最具活力和效率；而在經濟管理和調控方面，政府最為有效，兩者均有各自發揮作用的領域。隨著公共財政支出框架的建立，財政支農政策也應堅持公共支出的原則，本著糾正“越位”、彌補“缺位”的合理定位思路，財政支農范圍要嚴格界定在非競爭領域，財政資金要退出農業的經營性、競爭性領域，使財政支持的重點切實轉到農業的基礎性、公益性和服務性領域上來。

2.市場導向原則。在財經支農政策選擇和實施過程中，要遵循市場經濟的客觀要求，合理有效地安排財政資金的投向和規模，從而促進各種資源的優化配置，提高農業經濟發展的能力。在土地市場上，雖然土地歸國家或集體所有，但是在現行土地承包政策下，積極發展使用權轉移市場大有可為。一方面，可以通過這種方式，把土地集中到少數種田能手手中，改變目前土地面積狹小所帶來的規模不經濟問題；另一方面，可以避免土地撂荒，提高土地利用率。在勞動力市場上，要積極打破建立在城鄉分離的“二元結構”基礎上的勞動力資源配置方式。在資本市場上，要在農業生產中引入市場機制，鼓勵各種資本（包括外資）進入農業部門，加大對農業的投入。在農產品的市場化上，要完善農產品價格形成機制。在保護農民利益的前提下，穩妥推動最低收購價、臨時收儲等政策逐步向農產品目標價格制度轉變，建立農產品生產的消費導向、市場引領機制。

3.突出重點的原則。針對現行財政支農政策導向不明確、支持項目多、資金散、效益差的狀況，今后在財政支出分配上要堅持保證重點、壓縮一般、集中財力、增大力度的原則，調整支出結構，形成支農資金合力，以發揮財政資金導向作用。

4.符合WTO的原則。我國已經加入WTO，財政支農時，要充分考慮WTO的規則，充分使用“綠箱”政策，正確利用“黃箱”政策。要按照2015年中央一號文件要求，“健全國家對農業的支持保護體系”，“保持農業補貼政策連續性和穩定性，逐步擴大‘綠箱支持政策實施規模和范圍，調整改進‘黃箱支持政策，充分發揮政策惠農增收效應”，“提高補貼的導向性和效能”。

5.差異化支持原則。我國城鄉之間差距較大、不同地區之間農民收入的差距也較大，為了更好地促進農民收入持續穩定增長，并不斷縮小城鄉之間、農民內部之間的差距，應該對不同對象差異化扶持，分層次解決農民增收問題。同時要將關注的重點放在促進低收入農民增收和中西部地區農戶增收上，注重收入增加的全面性。具體而言，對低收入和西部地區，要著重滿足農民提高農產品產量、開拓市場銷售渠道、增加就業崗位的需求，對高收入農民，要著重營造良好的外部環境滿足其自身通過努力提高收入的愿望。

五、財政支持農民收入倍增的政策建議

（一）完善財政支農機制，為農民收入倍增夯實堅實后盾。

當前，我們能夠得知的財政“支農”支出最新數據是2011年全國財政“三農”支出和2013年中央財政的“三農”投入。由于時間間隔較遠，我們選取財政支出中“農林水事務”支出科目（由2007年起財政部推行政府收支分類改革，將原財政支農資金〔支出〕調整而來）予以說明（見表4）。

不難發現，2007年以來國家財政支出中農林水事務支出的占比不足10%，且長期低于第一產業對GDP的貢獻。雖然最近兩年這一現象有所改觀，但由于長期的歷史欠賬，加大財政支農支出仍是必要之舉。另外，雖然2014年全國財政支出農林水事務中的農業支出達到了5816.57萬元，但農資綜合補貼、農業生產資料與技術補貼、農業生產保險補貼、事業運行和行政運行五項支出占到了農業總支出的44.97%，能夠更好提高農業生產效率、促進農民增收的技術推廣與培訓、農村道路建設、災害救助、統計監測與信息服務等項的支出較少，占比較低，財政支農結構并不合理。最后，我國現階段直接參與管理和分配“三農”資金的中央部門有10多個，一些部門內部還有若干個機構（或司局）在分管支農資金。同時，中央層面安排的“三農”資金項目超過100項，省級普遍在100項左右，少的有幾十項，多的達到幾百項。由于管理部門眾多，且“三農”支出中專項轉移支付資金占比較高，財政支農資金運行效率還有待提高。

因此，為了促進農民收入增長，必須加大財政支農的投入力度、對支出結構進行調整，同時加強資金管理，提高資金使用效率。具體而言，一是必須堅持把農業農村作為各級財政支出的優先保障領域，加快建立投入穩定增長機制，持續增加財政農業農村支出，確保農業農村投入只增不減。二是優化財政支農支出結構，重點支持農業基礎設施建設、農業結構調整、農業可持續發展、農村民生改善、現代農業科技研發與推廣、農民素質教育與技能培訓、勞動力與農產品市場供需情況的信息化體系建設等。同時要轉換投入方式，創新涉農資金運行機制，充分發揮財政資金的引導和杠桿作用。改革涉農轉移支付制度，下放審批權限，有效整合財政農業農村投入。要完善農業補貼制度。保持農業補貼政策連續性和穩定性，調整改進“黃箱”支持政策，逐步擴大“綠箱”支持政策實施規模和范圍，提高農業補貼政策效能。三是要切實加強涉農資金監管，建立規范透明的管理制度，杜絕任何形式的擠占挪用、層層截留、虛報冒領，確保資金使用見到實效。要健全支農資金監管機制，完善績效考評體系，建立財政農業專項資金分配與財政支農工作相掛鉤的資金分配管理機制，確保財政支農資金安全高效使用。

（二）實施精準扶貧，支撐低收入農民收入增長。

據統計，2014年我國依然有7017萬農村貧困人口。眾所周知，沒有低收入農民的收入增長，即使高收入群體的收入實現快速增長，農民收入倍增的目標也不能稱作完成，同時收入差距的拉大還會影響社會和諧、與社會主義的要求也并不相容。由于貧困具有一定的代際傳遞特征，且多數低收入農民所處的地區自然條件惡劣、基礎設施缺乏，單純依靠農民自身很難實現收入增長，這必然需要外界支持。雖然近年來我國扶貧開發事業取得了豐碩成果，且專項扶貧、行業扶貧、社會扶貧等多方力量有機結合和互為支撐的大扶貧格局正在形成，但我國扶貧事業任務艱巨，還是得由政府主導、加大力度，同時扶貧的方式也需要轉變，著力通過精準扶貧努力提高低收入農民的收入。

習近平總書記在2013年11月于湖南湘西考察時，首次提出了“精準扶貧”：扶貧要實事求是，因地制宜。要精準扶貧，切忌喊口號，也不要定好高騖遠的目標。“精準扶貧”意指針對不同的貧困區域環境、不同的貧困農戶狀況，要運用科學有效程序對扶貧對象實施精確識別、精確幫扶、精確管理。簡單地說，精準扶貧就是針對具體的貧困對象制定切實可行的目標進行扶貧，同時根據貧困原因的不同采取針對性的扶貧政策，在“扶持誰”、“誰來扶”、“怎么扶”這三大關鍵性問題上下足功夫、理清思路、取得成效。

第一，精確識別扶貧對象。通過有效、合規的程序，把誰是貧困居民識別出來。在這方面，四川省宜賓等地探索的“比選”確定扶貧對象的扶貧“首扶制度”可供借鑒。其具體作法是：根據國家公布的扶貧標準，村民先填申請表，首先由村民小組召開戶主會進行比選，再由村“兩委”召開村、組干部和村民代表會議進行比選，并張榜公示；根據公示意見，再次召開村、社兩級干部和村民代表會議進行比選，并再次公示；如無異議，根據村內貧困農戶指標數量，把收入低但有勞動能力的確定為貧困農戶。在這個過程中，基層民主得到了充分的發揚，也實現了貧困戶認定的透明公開、相對公平。

第二，落實扶貧主體責任。加快形成中央統籌、省（自治區、直轄市）負總責、市（地）縣抓落實的扶貧開發工作機制，做到分工明確、責任清晰、任務到人、考核到位。要層層簽訂脫貧攻堅責任書、立下軍令狀。建立年度脫貧攻堅報告和督察制度，加強督察問責。把脫貧攻堅實績作為選拔任用干部的重要依據，在脫貧攻堅第一線考察識別干部，激勵各級干部到脫貧攻堅戰場上大顯身手。同時把夯實農村基層黨組織同脫貧攻堅有機結合起來，選好一把手、配強領導班子。

第三，做到扶貧措施精準。要按照貧困地區和貧困人口的具體情況，實施“五個一批”工程。一是發展生產脫貧一批，引導和支持所有有勞 動能力的人依靠自己的雙手開創美好明天，立足當地資源，實現就地脫貧。二是易地搬遷脫貧一批，對于貧困人口很難實現就地脫貧的要實施易地搬遷，按規劃、分年度、有計劃組織實施，確保搬得出、穩得住、能致富。三是生態補償脫貧一批，加大貧困地區生態保護修復力度，增加重點生態功能區轉移支付，擴大政策實施范圍，讓有勞動能力的貧困人口就地轉成護林員等生態保護人員。四是發展教育脫貧一批，治貧先治愚，扶貧先扶智，國家教育經費要繼續向貧困地區傾斜、向基礎教育傾斜、向職業教育傾斜，幫助貧困地區改善辦學條件，對農村貧困家庭幼兒特別是留守兒童給予特殊關愛。五是社會保障兜底一批，對貧困人口中完全或部分喪失勞動能力的人，由社會保障來兜底，統籌協調農村扶貧標準和農村低保標準，加大其他形式的社會救助力度。加強醫療保險和醫療救助，新型農村合作醫療和大病保險政策要對貧困人口傾斜。高度重視革命老區脫貧攻堅工作。

（三）改進農業生產模式，提升農民家庭經營性收入水平。

目前我國農業持續發展面臨著生產成本上升（人工、農機作業、種子、化肥、農藥等費用上漲很快）、產品提價空間有限（國內主要農產品價格已高于進口價格）、環境制約因素增多（長期大量使用化肥、農藥等，生態環境受損嚴重、承載能力越來越接近極限）等限制，加之農業補貼中部分“黃箱”政策亟需調整，在這樣的外部環境下，原有的生產模式已經很難為農民增收提供強大動力。而農民收入的最基本來源和大多數農民的主要來源還得依靠家庭經營性收入，因此必須在繼續挖掘原有生產模式潛力的基礎上，著力改變農業生產模式，推進農業現代化。

就挖掘現有潛力而言，一要改進農業基礎設施、加大科技投入與推廣力度。現有農產品產量較低一方面受農業基礎設施薄弱所限，另一方面受技術水平低下制約。要加大財政投入，補齊農業基礎設施的短板，另外要加大科學技術的研究與推廣工作，讓科技助力農民增收。二要調整農業產業結構。在保障糧食安全的基礎上，積極發展經濟作物、優化畜禽結構，并支持各地區立足自身資源優勢，大力培育特色農業。同時要支持林業產業和特色經濟林發展，并通過發展森林旅游、農業觀光旅游、農家樂等休閑農業，拓展農業多種功能。三要適度延長農業產業鏈。單純的農業初級產品受附加值低、儲藏時間短、季節性強等影響，農民在產品銷售過程中處于相對弱勢地位，很難賣得一個滿意的價格，在整個農產品消費鏈條中得到的收入占比較低。因此要支持糧食主產區適度發展糧食加工業，一方面減少季節性作物集中上市造成的產品價格下跌對農民收入的影響、提高議價能力，另一方面通過加工增加農產品的附加值。四要改變傳統農業銷售模式。傳統的銷售模式下，農民將農產品以較低價格出售給收購者，經過層層轉讓，到達消費者手中時，農產品價格已經翻了數番。在當前電商技術快速發展的基礎上，要支持農村電商發展，加大農民和消費者直接接觸的機會，讓農民和消費者都享受電商帶來的紅利。

就農業現代化而言，主要是要穩步推進“三權分置”改革，加快構建新型農業經營體系。要通過落實集體所有權，穩定農戶承包權，放活土地經營權，為農業適度規模經營創造良好的外部環境。同時，要在堅持家庭經營主體地位的基礎上，按照依法自愿有償原則，引導農民以多種方式流轉承包土地的經營權，以及通過土地經營權入股、托管等方式，創新農業經營組織方式，積極發展多種形式適度規模經營，推進家庭經營、集體經營、合作經營、企業經營等共同發展。需要注意的是，土地經營權流轉過程中，要尊重農民意愿，不得硬性下指標、強制推動。同時要盡快制定工商資本租賃農地的準入和監管辦法，建立嚴格的資格審查、項目監管和定期督查機制，禁止以農業為名圈占土地從事非農建設，防止“非糧化”現象蔓延。

從長遠來看，農業現代化的順利推進有賴于新型城鎮化的有序進行，這需要在尊重農業遷徙自由的基礎上，完善農民從農村的退出機制。要在確保土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損的前提下，按照中央統一部署，審慎穩妥推進農村土地制度改革。分類實施農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點。建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益，并完善對被征地農民合理、規范、多元的保障機制，探索宅基地有償使用制度和自愿有償退出機制，探索農民住房財產權抵押、擔保、轉讓的有效途徑，為農民從農村退出創造良好的外部環境。需要注意的是，在城市不能完全解決農民后顧之憂的時候，不得將農民進城落戶與退出土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權相掛鉤，否則會適得其反。同時要優化中西部中小城市、小城鎮產業發展環境，為農民就地就近轉移就業創造條件。

（四）改善農民就業環境，提高農民的工資性收入。

農民工資性收入主要受勞動時間和單位時間勞動報酬影響，在全球經濟處在國際金融危機后的深度調整期和我國經濟處于新常態的當下，我國農民工資性收入增長的最大障礙一方面在于就業崗位有限，存在部分農民隱性失業的問題，另一方面受教育水平、技能水平、收入分配體制等的限制，農民單位勞動報酬較低。為了提高農民工資性收入，一方面要穩定經濟增長，提供足夠的就業崗位，另一方面要加大農民技能培訓，并配合以收入分配體制的改革。

當前我國處于跨越中等收入陷阱的關鍵時期，穩增長、調結構、促改革等的任務較重，一方面要保持一定的經濟增速，另一方面又得對經濟結構實行一定的調整。為了提供足夠的就業崗位，為農民工資性收入增長提供支撐，有必要對那些既能穩增長、又能促改革的行業加大財政支持力度，尤其有必要通過財政補貼、稅收優惠、“營改增”等制度改革等支持現代服務業和中小企業發展，發揮它們單位GDP提供就業崗位多的優勢。

受城鄉教育資源配置不公平影響，農民不能同等接受教育，農村的人力資源沒有得到有效開發，這直接導致農民在勞動的交換中仍然處于不利位置。這就需要政府運用其“有形的手”的職能，加大公共財政在農村人力資源開發中的投入力度，通過職業教育、技能培訓等措施提高農民的技能水平，同時可以鼓勵用人企業針對農民工開展職業技能培訓，對培訓過程中產生的相關費用，給予企業稅收政策優惠，提高農民的就業能力。另外，我國近年來收入分配體制改革遲緩，工人工資增速遠遠落后于公司利潤增長和國民生產總值增速，有必要通過收入分配體制的改革，提高勞動者收入在初次分配中的比重，以此提高農民工資性收入。

大量的進城務工人員在城鎮就業過程中，并不能平等享受城鎮居民所享有的住房、教育、醫療和社保等公共服務，直接制約著農民工資性收入的增長。有必要通過改善農民工在城市的生活條件，通過減少支出變相提高其工資性收入。第一要保障進城農民工及其隨遷家屬平等享受城鎮基本公共服務，尤其是要完善隨遷子女在當地接受義務教育和參加中高考相關政策，探索農民工享受城鎮保障性住房的具體辦法，同時要擴大城鎮社會保險對農民工的覆蓋面，把進城落戶的農業轉移人口完全納入城鎮社會保障體系。第二要加快戶籍制度改革，建立居住證制度，分類推進農業轉移人口在城鎮落戶并享有與當地居民同等待遇，并通過財稅體制改革，積極培育地方主體稅種，確保各級政府有能力在農業人口市民化過程中，解決好他們面臨的就業、社保等實際問題。同時要建立財政轉移支付同農業轉移人口市民化相掛鉤的機制，中央和省級財政安排轉移支付時要考慮常住人口因素。

（五）構建和完善多元化投融資體制，解決農民增收的融資需求。

農村金融是中國目前金融體系最薄弱的環節，也是農民增收和農業發展的重大制約因素。與工商企業相比，農民融資難的問題更加突出，其原因主要有：一是缺乏有效的抵押物。一般而言，農業經營主體可用于抵押的固定資產較少，其最有價值的資產一般是一定期限的土地經營權、宅基地使用權、林權等不動產用益權，動產一般僅限于自有農機具及農牧產品收益。而我國《物權法》、《擔保法》等規定，農村土地承包經營權、宅基地使用權不得抵押，且廣大金融機構不具有對農村土地財產權、農機具等進行交易變現的處置能力，加之直接面對眾多農業生產經營主體開展金融業務成本過高，金融機構開展農村信貸的積極性不高。二是農村征信體系建設滯后。大部分農業企業并未建立完善、規范的財務制度和管理體制，且多數合作社管理松散，并未辦理法人、稅務登記等必要手續，要想對農業經營主體進行靜態和動態信用數據收集十分困難。同時，受信息不對稱影響，金融機構難以掌握農業經營主體的產銷、成本、財務風險等信息，無法對貸款對象的信用和風險狀況進行全程跟蹤，制約了農業經營主體金融服務的開展和深化。

農業貸款的復雜性、特殊性和長期性決定了農村金融呈現出風險高但收益卻很低且穩定性差的特征，依靠市場機構很難滿足農村信貸需求，而農村金融服務對農村發展和農民增收至關重要，因此，必須加大財政對農村金融服務的支持力度。雖然我國建立了中國農業銀行和中國農業發展銀行支持農業發展，但從實際效果來看遠不及預期。為了農村事業的長遠發展，有必要構建和完善多元化的投融資體制。具體而言，需要從以下幾方面入手：

第一，放寬市場準入構建多元化的農村金融體系。放寬市場準入是建立農村金融多元化體系的關鍵所在，引導社會資本進入農村市場，鼓勵發展適合農村需要和以農村為服務主體的金融機構，如放寬村鎮銀行的準入門檻等。同時要對大量本已存在的農村信用合作組織進行引導和規范，把不符合發展要求和隱患較大的金融機構予以清理和取締，同時對小額信貸公司進行指導和監督，引導其加大支農力度。并通過對重點涉農業務的適當扶持和激勵，引導各類金融機構開展涉農貸款業務，增加涉農信貸投放額度，努力滿足農村專業合作組織和種養大戶的資金需求。另外，要綜合運用財政稅收、貨幣信貸、金融監管等政策措施，推動金融資源繼續向“三農”傾斜，確保農業信貸總量持續增加、涉農貸款比例不降低。

第二，對符合“三農”金融服務要求的縣域農村商業銀行和農村合作銀行，適當降低存款準備金率。落實對新型農村金融機構和基礎金融服務薄弱地區的銀行業金融機構（網點）的定向費用補貼政策。完善農村信貸損失補償機制，探索建立地方財政出資的涉農信貸風險補償基金。對涉農貸款占比高的縣域銀行業法人機構實行彈性存貸比，優先支持開展“三農”金融產品創新。同時大力發展農村直接融資。支持符合條件的涉農企業在多層次資本市場上進行融資，鼓勵發行企業債、公司債和中小企業私募債。逐步擴大涉農企業發行中小企業集合票據、短期融資券等非金融企業債務融資工具的規模。支持符合條件的農村金融機構發行優先股和二級資本工具。

第三，創新農村抵（質）押擔保方式。制定農村土地承包經營權抵押貸款試點管理辦法，在經批準的地區開展試點。慎重穩妥地開展農民住房財產權抵押試點。健全完善林權抵押登記系統，擴大林權抵押貸款規模。推廣以農業機械設備、運輸工具、水域灘涂養殖權、承包土地收益權等為標的的新型抵押擔保方式。加強涉農信貸與涉農保險合作，將涉農保險投保情況作為授信要素，探索拓寬涉農保險保單質押范圍。

（六）加大農村供給側改革力度，實現城鄉基本公共服務均等化。

基本公共服務是指建立在一定社會共識基礎上，由政府主導提供的，與經濟社會發展水平和階段相適應，旨在保障全體公民生存和發展基本需求的公共服務。其一般包括保障基本民生需求的教育、就業、社會保障、醫療衛生、計劃生育、住房保障、文化體育等領域的公共服務，廣義上還包括與人民生活環境緊密關聯的交通、通信、公用設施、環境保護等領域的公共服務，以及保障安全需要的公共安全、消費安全和國防安全等領域的公共服務。

基本公共服務著眼于解決人民群眾最關心、最直接、最現實的問題，是人民收入增長的最基礎性的保障。然而，由于長期的二元經濟格局，我國農村地區基本公共服務供給不足的現象十分突出，城鄉之間基本公共服務之間的差距十分巨大。教育、就業、交通、通信、文化體育等公共服務的相對缺乏直接影響著農民的知識、技能水平，導致大多數農村孩子直接輸在了人生的“起跑線”，極大地制約著農民收入的提高，同時社會保障、醫療衛生、住房保障等領域的缺乏一方面加大了農民的生活成本（如城市居民乘坐公共汽車20公里只需要花費1—2元錢，而農村居民乘坐鄉間客車則需要5—10元），另一方面降低了農民抵御風險的能力（因病返貧等事件屢有發生）。

因此，為了構建農民收入增長的長效機制，必須著力提高農村地區基本公共服務供給，把更多的財力、物力投向基層，把更多的人才、技術引向基層，切實加強基層公共服務機構設施和能力建設，促進資源共建共享，努力實現城鄉基本公共服務均等化。具體而言，財政要在加大投入的同時，適當優化支出結構。第一，要從最廣大農村人民群眾的根本利益出發，解決最基本的交通、飲水、通郵通電通信等問題，改善農村居民的居住環境。要努力實現行政村通公路和客運班車、通電，郵政服務做到鄉鄉設所、村村通郵，同時要加強農村飲水安全工程建設，保障城鄉飲用水安全。第二，要加大農村地區基本公共教育、勞動就業服務、公共文化體育等的提供，提高農民實現自我增收的能力。國家教育經費要向邊疆地區、民族地區、革命老區、農村地區傾斜，全面改善農村義務教育學校基本辦學條件，完善縣域城鄉義務教育資源均衡配置的機制，同時推進中等職業教育和職業技能培訓全覆蓋。另外要建立城鄉統籌的公共文化服務體系建設協調機制。第三，要加大農村地區社會保險、基本社會服務、基本醫療衛生、基本住房保障等服務的提供，落實統一的城鄉居民基本養老保險制度，全面開展城鄉居民大病保險，加強農村基層基本醫療、公共衛生能力和鄉村醫生隊伍建設，并加強農村最低生活保障制度規范管理，全面建立臨時救助制度，兜底困難群眾生活。

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責任編輯：洪峰