美國加州高等教育總體規(guī)劃的發(fā)展與挑戰(zhàn)

郭寶宇

摘 要：在《加州高等教育總體規(guī)劃》的指導(dǎo)下，加州的公立高等教育得到了空前的發(fā)展。但隨著高等教育的發(fā)展，特別是私立教育迅速發(fā)展的沖擊，加州高等教育總體規(guī)劃在執(zhí)行過程中遇到了公立大學(xué)經(jīng)費來源不足、適齡人口規(guī)模和結(jié)構(gòu)失衡、私立教育沖擊公立教育、職業(yè)教育沖擊傳統(tǒng)本科教育等各項挑戰(zhàn)。本研究重點關(guān)注加州高等教育總體規(guī)劃近50年來經(jīng)歷了哪些變化？以及加州政府是如何應(yīng)對這些挑戰(zhàn)的？

關(guān)鍵詞：公立教育；加州高等教育；規(guī)劃

一、引言

眾所周知，美國是一個以私立高等教育為主的國家，特別是在世界一流大學(xué)中，如哈佛大學(xué)、斯坦福大學(xué)都是私立學(xué)校[1]。但是作為公立教育發(fā)展的代表——加州，在這樣的背景下，憑借分層的管理模式、合理的招生政策，特別是在從1960年起草并不斷修訂的《加利福尼亞洲高等教育總體規(guī)劃》（MASTER PLAN FORHIG HER EDUCATION IN CALIFORNIA，以下簡稱總體規(guī)劃）的指導(dǎo)下，不斷調(diào)整美國政府和加州政府的關(guān)系，不斷平衡不同層次高等教育機構(gòu)的資源配置，使加州的公立教育得到了前所未有的發(fā)展。

二、1960年總體規(guī)劃概述

主要有三項研究直接導(dǎo)致了1960年這一總體規(guī)劃的產(chǎn)生。其一是1946-1948年關(guān)于加州高等教育需求的考察，其二是1953-1955年關(guān)于高等教育需求的再考察，其三是1957年關(guān)于公立高等教育系統(tǒng)增設(shè)校區(qū)的需求研究。這三項研究為1960年總體規(guī)劃的奠定了直接的基礎(chǔ)[2]。

除了解決高等教育需求之外，還有其他一些原因促成了該規(guī)劃的最終出臺：加州大學(xué)、加州州立大學(xué)、各初級學(xué)院以及私立高等教育機構(gòu)在長期的發(fā)展過程中職責(zé)和定位不明、各自擴張；由于入學(xué)人數(shù)的增加，造成了州財政的極大壓力，而由于結(jié)構(gòu)混亂和無序競爭而造成的重復(fù)建設(shè)等資源浪費現(xiàn)象則進(jìn)一步加劇了財政的緊張[3]；1957年蘇聯(lián)人造衛(wèi)星上天將整個美利堅民族拋入深深的恐懼之中，美國提高了對大學(xué)、特別是頂尖的研究型大學(xué)的要求，因此迫切需要詳細(xì)可行的規(guī)劃來保障[4]。

1960年總體規(guī)劃使加州高等教育的規(guī)劃達(dá)到了制高點，它從關(guān)注就學(xué)機會、支付能力、公正與質(zhì)量等四個主要目標(biāo)出發(fā)，為全州高等教育的發(fā)展擬定了一個基本的政策和規(guī)劃框架。[2，3，4]。1960年總體規(guī)劃的特征主要表現(xiàn)在：高等教育各部分之間職能分化，實行普遍入學(xué)的原則，實行區(qū)別招生庫，社區(qū)學(xué)院轉(zhuǎn)學(xué)制度，公立高等教育系統(tǒng)的各個部分都成立獨立的由校外人士組成的董事會，建立法定的協(xié)調(diào)機構(gòu)，通過靈活、便捷的加州政府助學(xué)金和私立高等教育機構(gòu)的招生容量最大化等措施保證學(xué)生在高等教育系統(tǒng)之間自由選擇就讀，通過稅收、財政資助和州投資責(zé)任的落實等保證高等教育的可支付能力等[4]。

1960年加州高等教育總體規(guī)劃對于擴大高等教育規(guī)模、增加高等教育機構(gòu)數(shù)量、規(guī)范不同高等教育系統(tǒng)的職能、保障高等教育的經(jīng)費等等各方面，都起到了很好的作用，是此后加州高等教育崛起并平穩(wěn)發(fā)展的重要推動力。

三、1960-1999年對總體規(guī)劃的檢查與修訂

1960年后，總體規(guī)劃經(jīng)歷了幾次大的檢查修訂，雖然除了1968年成立社區(qū)學(xué)院董事會和1974年成立加州中學(xué)后教育委員會取代1960年總體規(guī)劃中創(chuàng)建的高等教育協(xié)調(diào)理事會外，總體規(guī)劃基本沒有大的結(jié)構(gòu)上的變動，但每一次檢查都是對高等教育總體規(guī)劃應(yīng)對時勢的調(diào)整與完善。

在60年代中期進(jìn)行了對總體規(guī)劃“條款”的檢查，檢查哪些條款是必要的，哪些條款又是需要調(diào)整的[2]。70年代初，選擇委員會和州議會高等教育總體規(guī)劃聯(lián)合委員會分別擬定了一份檢查報告，主要措施是改組高等教育理事會為新的加州中學(xué)后教育委員會和調(diào)整董事會成員的構(gòu)成與任期[5]。80年代中期，立法會決定遵循1973年聯(lián)合委員會提出的建議——每10年對總體規(guī)劃進(jìn)行一次“例行”的檢查評估。此次檢查除了評估加州境內(nèi)各社區(qū)學(xué)院外，還強調(diào)社區(qū)學(xué)院向四年制學(xué)院轉(zhuǎn)學(xué)等具體問題，強調(diào)要保證這一過程中各轉(zhuǎn)學(xué)學(xué)生的權(quán)利；同時還正式確定了加州教育圓桌會議制度[6]。90年代初眾議院高等教育委員會要求對總體規(guī)劃進(jìn)行再評估，形成了一系列報告，其中最典型的是1997年9月出臺的《打破社會契約：加州高等教育的財政危機》。最新的高等教育規(guī)劃在2002年出爐，新的規(guī)劃重新分析了加州高等教育的形勢，并對加州高等教育進(jìn)行了全新的設(shè)計[2]。按照慣例，這一規(guī)劃在2009年也進(jìn)行了檢查[7]。

四、總體規(guī)劃執(zhí)行過程中遇到的挑戰(zhàn)及應(yīng)對

自1960年起，雖然加州的高等教育，尤其是公立高等教育在總體規(guī)劃的指導(dǎo)下發(fā)展壯大，成為全美乃至全球最好的高等教育系統(tǒng)，但跟其他政策一樣，其在執(zhí)行過程中也遇到了一些挑戰(zhàn)。

（一）資金緊張和籌措經(jīng)費困難

龐大的加州大學(xué)系列、14所世界一流的高水平分校加上一系列州立大學(xué)和社區(qū)學(xué)院想要均衡發(fā)展，需要十分巨大的開支，這對于加州來講是非常嚴(yán)峻的難題[8]；經(jīng)費不足，加州的公立高校只能漲學(xué)費，增加了中低收入階層子女求學(xué)的成本，但這又與公立大學(xué)自身的“公平性”特點十分不符，因此又會遭到民眾的反對和抗議。除了增加學(xué)費，加州大學(xué)和加州州立大學(xué)不得不采取大量削減招生人數(shù)、壓縮課程、降低教職工待遇等措施來維持正常運轉(zhuǎn)[7]，這些問題又會導(dǎo)致四年制高校學(xué)生不得不回到社區(qū)學(xué)院選課的反常情況，這對于教學(xué)質(zhì)量的負(fù)面影響不言而喻。

為了解決這個問題，加州政府和教育委員會等各個機構(gòu)一直在尋找辦法，如鼓勵私立高等教育的發(fā)展、鼓勵公立高校拓寬經(jīng)費來源、增加全州稅收和教育投入等措施，但很多措施執(zhí)行起來需要時間和很大的難度。

（二）人口的規(guī)模和構(gòu)成變化

從20世紀(jì)90年代到現(xiàn)在，加州正面臨歷史上第二個學(xué)生入學(xué)高峰期，不斷增長的入學(xué)需求與有限的教育資源之間產(chǎn)生了很大的矛盾；而且加州的人種構(gòu)成也發(fā)生了變化，少數(shù)族裔和國際學(xué)生的比例增加，加州的少數(shù)群體、國際學(xué)生與當(dāng)?shù)厣粗g在入學(xué)、就業(yè)等方面都存在不可避免的競爭[9]；但出于公平性考慮，少數(shù)群體不能受限制，出于國際化和保證收入來源考慮，國際學(xué)生也不能被削減，出于“惠及加州”考慮，加州本地也不能被削減，擺在加州高等教育面前的，是十分難以調(diào)和的人口問題。

由于人口問題牽扯到各個利益群體、復(fù)雜無比，因此總體規(guī)劃也很難提出針對和可行的建議，只能通過有計劃地擴張高等教育系統(tǒng)、完善入學(xué)考核制度、興辦職業(yè)教育和遠(yuǎn)程教育等新興教育的方式來緩解這些矛盾。

（三）私立教育對公立教育的沖擊和職業(yè)教育對傳統(tǒng)本科教育的沖擊

首先私立教育由于其增加了學(xué)費和企業(yè)收入等資金來源，因此私立教育有更多的資金來吸引優(yōu)秀師資和建設(shè)硬件設(shè)施，對于有條件的學(xué)生自然有一定的吸引力；而職業(yè)教育由于所教課程更加實用，學(xué)習(xí)周期多為兩年，入學(xué)要求也相應(yīng)降低，而就業(yè)上也有一定優(yōu)勢，因此有越來越多的學(xué)生從四年制本科學(xué)位轉(zhuǎn)成了二年制專業(yè)學(xué)位。私立教育的崛起會影響公立教育的教學(xué)水平，間接地增加了中低收入階層子女的求學(xué)難度；而職業(yè)教育的沖擊除了會影響傳統(tǒng)本科的生源、就業(yè)之外，更加嚴(yán)峻的是會影響之后的人才層次，對加州乃至全美的經(jīng)濟造成影響。

除了在現(xiàn)有基礎(chǔ)上進(jìn)一步加大對公立教育的投入之外，加州教育規(guī)劃還提倡傳統(tǒng)本科教育進(jìn)行改革，提高學(xué)生的就業(yè)軟實力，并鼓勵公立和私立大學(xué)之間的師生交流。

五、總體規(guī)劃發(fā)展特點對中國的啟示

（一）政府應(yīng)充分發(fā)揮規(guī)劃功能，引領(lǐng)公立大學(xué)發(fā)展，但不要限制大學(xué)的自主權(quán)

從整個總體規(guī)劃的發(fā)展過程中，即使是美國這樣一個以市場經(jīng)濟聞名于世、政府宏觀調(diào)控比較小的國家，政府仍然在公立大學(xué)發(fā)展過程中發(fā)揮著高屋建瓴的作用，把握教育發(fā)展的大方向，承擔(dān)對教育的社會責(zé)任；但同時，如何處理入學(xué)、課程、科研、國際化等各個細(xì)節(jié)方面，都是由大學(xué)控制的，政府沒有過多干預(yù)，大學(xué)掌握了充分的自主權(quán)。即使是加州大學(xué)的不同分校，也都是在董事會的監(jiān)督之下獨立運作，政府、委員會等都只是起到規(guī)劃、引領(lǐng)和監(jiān)督的作用，在大學(xué)遇到問題時提供指導(dǎo)[10]。建議我國政府和高等教育主管部門在發(fā)揮總體規(guī)劃功能的同時下方一些自主權(quán)給大學(xué)。

（二）充分發(fā)揮中介協(xié)調(diào)機構(gòu)的作用，保障決策的民主性

回顧總體規(guī)劃的發(fā)展特點，我們發(fā)現(xiàn)從1960年起，各類中介機構(gòu)在調(diào)節(jié)政府和大學(xué)關(guān)系中發(fā)揮了舉足輕重的作用，他們由社會各界的專家和民眾構(gòu)成，具有保障重大決策民主性、緩和政府和學(xué)校矛盾等各種好處，是公立大學(xué)規(guī)劃發(fā)展過程中很好的輔助機構(gòu)。從我國目前實際來看，雖然政府也會組織一些專家咨詢會，但這些會議的透明、公開和參與性都遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足，大學(xué)的發(fā)展不應(yīng)該只由大學(xué)和政府決定，各個社會力量的參與都能在其中起到很好的協(xié)調(diào)作用，我國政府應(yīng)充分意識到中介協(xié)調(diào)機構(gòu)的作用。

（三）政策和規(guī)劃應(yīng)與時俱進(jìn)，不斷改進(jìn)，應(yīng)對新的挑戰(zhàn)

從1960年起，僅大的檢查就有五次，而且每次檢查都動用了眾多機構(gòu)的作用，最終都形成了切實可行的文件并落實起來，這是加州高等教育規(guī)劃得以發(fā)展和延續(xù)的根本。現(xiàn)在的時代是一個飛速發(fā)展和變化的時代，相應(yīng)地，對應(yīng)的政策和規(guī)劃也應(yīng)該根據(jù)時代不斷變化。以建設(shè)世界一流大學(xué)為例，現(xiàn)在與20年前、40年前的要求一定會有不同，比如國際化水平，以前可能8%、10%的留學(xué)生比例就已經(jīng)很高了，但現(xiàn)在不但對數(shù)值比例有更高的要求，對于留學(xué)生生源的質(zhì)量、水平也有了要求；再比如學(xué)生的課程、教師的資歷等等，這些都要根據(jù)時代的發(fā)展而變化，只有順應(yīng)時代的變化，才能保持大學(xué)的競爭力。在這一點上，希望我國高等教育主管部門可以積極改革、勇于摒棄過時的理念。

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（作者單位：上海交通大學(xué)世界一流大學(xué)研究中心）