李昌平：中國土地流轉制度過去、現在和將來

土地流轉要堅持“一個前提”和“五個有利于”

農民自愿、自主，關鍵要自主。

有利于糧食安全；有利于鞏固和完善農村基本經濟制度和村民自治制度；有利于農業機械化和勞動力轉移；有利于農民共同富裕和全面小康；有利于增強中國轉型發展的“韌性”。

2010年中央一號文件提出：全黨務必居安思危，切實防止忽視和放松“三農”工作的傾向。如何貫徹落實中央精神，關鍵在于穩定和完善黨在農村的基本政策，要始終把實現好、維護好、發展好廣大農民根本利益作為農村一切工作的出發點和落腳點，進一步完善農村土地承包法律法規和政策，繼續做好土地承包經營權流轉管理和服務工作，健全流轉市場。只有這樣，農民致富才能實現，糧食安全才有保證，“三農”問題才能解決，農村的繁榮穩定和農民全面小康也就有了希望。

土地流轉的過去：伴隨著承包制，農村的土地開始流轉

從承包制開始的那一天起，農村的土地流轉就開始了。

20世紀80年代初到90初的土地流轉，受承包期短的限制，土地流轉一般在村組內農戶之間或親戚朋友之間進行，流轉費在100～150公斤/畝谷子或玉米。80年代的土地流轉，動因主要有：部分農民加入鄉鎮企業和流通領域就業；專業化養殖等多種經營的發展；少量的農民進城。這個時期的土地流轉是自發的，自主自愿的，也算是公平交易。

90年代中期開始，由于農民負擔日益加重，不少農民種地虧本，撂荒現象日益嚴重。各地政府為了禁止農民撂荒，普遍向撂荒農民加征100元/畝左右的撂荒費。于是出現了兩種形式的流轉：一種是虧本轉包，承包農戶把自己的承包地給他人種，不僅不收租，反而倒貼100～200元/畝；另一種是承包農戶為逃避沉重的負擔，將承包地一撂了之。對這些撂荒地，村干部不得不將其調整集中，以“合同”的形式集中轉租給種地大戶，承包期一般10年以上。這種流轉在2002年之后，隨著農民負擔逐步取消，撂荒的農民又回村要地了。于是，產生了突出的農村土地糾紛問題，回鄉要地的農民依據的是《土地承包法》，不愿還地的租地大戶依據的是《合同法》。一時間搞得最高法也不得不出臺“司法解釋”，規定此類土地糾紛由地方政府調解和仲裁，基層法院不得受理。最后，《承包法》大勝《合同法》，種地大戶有條件退出了土地，重新實現了“均田地”。

90年代中期開始的土地流轉，和80年代有本質的不同，部分農民流轉土地雖然也是自主的，但是被迫的，并且是虧本流轉；部分農民一撂了之，其土地由村干部轉租給“大戶”，更不是自己的意愿。

土地流轉的現在：新農村建設熱潮，催生各地不同的土地流轉試驗

當下土地流轉主要有三種形式：

一種是類似80年代的土地流轉，基本上在村內農戶、親戚朋友之間流轉。這種流轉方式最近3年有了新發展，即農戶承包地向農民互助社、合作社流轉。例如，2008年春，河北東光縣古樹于村的王杰華和另外6個村民發起創辦了資金互助社，205人入社，每人互助資金500元?；ブ绯闪⒑笞龅牡谝患率羌袌F購農資，一畝地（兩季）肥料便宜150元。互助社做的第二件事是土地流轉，將村民從土地上解放出來。原來農戶之間相互流轉土地，每畝350元/年，現在流轉給互助社，500元/畝。兩年時間不到，全村有980畝土地流轉給互助社了?；ブ缳徶昧舜笮娃r機具，全村85%的勞動力離開了土地。不僅糧食產量增長25%，全村人均純收入9000多元，翻了一番多。互助社兩年積累40多萬元。

第二種土地流轉形式叫“占補平衡”或“建設用地指標異地流轉”。有些地方利用國家“土地占補平衡”政策，鼓勵村莊在新農村建設過程中，對新村莊實施統一規劃和建設，對舊村莊進行統一整理和改造，以節約土地。如果村民集體將節約出來的村莊建設地實施“非轉農”，政府則給予一定的現金獎勵或建設用地指標獎勵，準許村民集體將“非轉農”獲得的“建設用地指標”拍賣獲利。這種“非轉農”及“建設用地指標異地流轉”的土地流轉形式，是了不起的創舉。全國現有舊村莊占地3億畝左右，不少村莊宅基地、自留地等原本數百畝或更多，通過新村規劃和建設，一般都可以節約一半的土地。江蘇太倉對于村莊在新農村建設中節約出來的土地復墾后，政府獎勵給村莊相應數量的建設用地指標，1畝建設用地指標可以拍賣20～30萬元，極大調動了農民節約用地的積極性，也大大加快了新農村建設步伐。這種形式的土地流轉試驗，在浙江、重慶等地都有。這種形式的土地流轉對守住18億畝耕地紅線意義重大。

第三種土地流轉是資本下鄉整合農民土地，土地向農業資本集中。即鼓勵和扶持資本下鄉，成片經營千家萬戶小農的土地。

土地流轉方式引熱議：兩種不同觀點，都有其片面性。

對于上述三種主要形式的土地流轉，引起較大爭議的是第三種土地流轉。支持者認為，土地向農業資本轉移至少有三個好處：一是加快農業現代化水平，提高規模效益，增強我國農業的國際競爭力和發展后勁；二是促進農村勞動力向沿海和城市轉移，在增加農民非農就業收入的同時，進一步保持中國的“比較優勢”，加快工業化和城市化步伐；三是有利于農村土地產權進一步明晰，增加農民財產性收入，提高農村市場化程度。

反對者則認為，第三種土地流轉方式有很大風險，弊大于利。主要的風險和弊端有：資本擁有者下鄉搞農業，主要是搞經濟作物及其產業化，對國家糧食安全不利（小農的因為糧食自給自足，客觀上對國家糧食安全有利）；一旦政府鼓勵大資本兼并小農土地，往往難以避免官商勾結和強制轉讓，必然會對弱勢的小農造成傷害；小農大規模離開土地后，一旦出現經濟危機，可能會出現數千萬農民工失業和無法返回家園的局面，這樣的風險存在不可控性，或許會導致改革成果功虧一簣；土地向資本集中，必然會影響到《憲法》規定的農村基本經濟制度和“村民自治制度”。

其實，上述兩種截然不同的觀點，都是有道理的，但都有其片面性。主張流轉的一方，片面認為只有通過資本下鄉，才能實現農村和農業現代化，才能較快使更多的勞動力轉移到工業化和城市化中來，加快工業化和城市化的步伐。其實，日本至今也不支持大資本下鄉兼并農民的土地，而是變“分散的傳統小農”為“有組織的現代小農”，由“有組織的現代小農”主導農業和農村現代化。日本的轉型很成功。韓國和我國臺灣地區學日本，也很成功。在亞洲國家中（人多地少），菲律賓實踐過資本下鄉兼并小農、整合農業的農村、農業現代化道路，在大資本力量的推動下，農村農民問題快速轉化為城市工人問題。后來，菲律賓經濟增長開始急劇下降，失業問題逐步引發全國性社會動蕩。菲律賓從六十年代開始重新搞土改，以給弱勢者一小塊土地安身立命，土改至今還在進行；更糟糕的是菲律賓的糧食等食物主權完全受制于國內和國際資本集團了。日本經驗和菲律賓的教訓，我們不能視而不見。

反對土地流轉的一方，其片面性在于為了否定而否定，沒有積極的對策。其實，土地不流轉是不行的，土地也一直在流轉。實踐中有大量的流轉形式是有益無害的，前面講到的農戶之間、親朋友好之間的土地流轉，農戶土地向互助社、合作社和集體經濟組織流轉等等，不僅不能限制，政府要熱情鼓勵和大力扶持。反對流轉的一方，還存在另一種片面性，即見到資本參與土地流轉就反對。其實，對于先富起來的資本，回到自己的村莊，幫助本鄉本土的父老鄉親共同富裕，在村民自愿的前提下，讓村民農地集中流轉給“社會企業”經營，也應該支持。

土地流轉的未來：“一個前提”和“五個有利于”

筆者認為，今后相當長的一個時期，土地流轉要堅持“一個前提”和“五個有利于”。

一個前提是：農民自愿、自主，關鍵要自主?，F在，不僅農業稅費都取消了，撂荒費也取消了，種糧還有補貼，承包地有利可圖了。這和80年代相似。按理說，這種狀態下的土地流轉是不必需要外人操心的，農戶土地流轉或不流轉或休耕撂荒，是農民自己的事情。最近幾年，不僅政府官員為農民土地流轉操心，就連城市人也都特別關注農民土地流轉，比農民還操心。這是不正常的，要警惕土地流轉中農民主體地位和自主性被侵犯。

五個有利于：一是有利于糧食安全，十幾億人口的國家，吃飯始終是大事。特別是石油價格高企，生物能源產業化已經成為現實，汽車也要吃糧食了，糧食安全更脆弱了，更緊迫了，更復雜了，更重要了；二是有利于鞏固和完善農村基本經濟制度和村民自治制度，農村基本經濟制度是農村社會結構關系和村民自治制度的基礎，一旦破壞了，比照城市制度供給，成本會極高，每年至少需要中央財政支付萬億、甚至數萬億；三是有利于農業機械化和勞動力轉移；四是有利于農民共同富裕和全面小康；五是有利于增強中國轉型發展的“韌性”——經濟、社會、政治安全性和穩定性。改革發展可以慢一點，決不可重來一次。

如果堅持“一個前提”和“五個有利于”的原則流轉土地，筆者認為未來土地流轉的主要形式，可能會是農戶承包地向農民互助社、合作社和村民集體經濟組織流轉。東光縣古樹于村的土地流轉模式就是這樣的。 （作者系河北大學中國鄉村建設研究中心研究員）