蔡繼明：三份建議助推城鎮(zhèn)化建設(shè)

祁彪

曾任全國(guó)政協(xié)委員15年，如今又身為全國(guó)人大代表的清華大學(xué)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中心主任蔡繼明教授，今年已經(jīng)是連續(xù)18年參加全國(guó)兩會(huì)。

在今年的人代會(huì)上，蔡繼明圍繞城鎮(zhèn)化建設(shè)，提出了加快農(nóng)民工市民化、推進(jìn)征地制度和農(nóng)村宅基地制度和城市土地公有制結(jié)構(gòu)三位一體、房地產(chǎn)去庫(kù)存標(biāo)本兼治等建議。這些建議，或許將為解決我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)中所遇到的問(wèn)題，提供一種可行思路。

農(nóng)民工市民化特大城市應(yīng)降低門檻

多年關(guān)注農(nóng)民工市民化問(wèn)題的蔡繼明認(rèn)為，當(dāng)前我國(guó)戶籍人口的城鎮(zhèn)化率較低，在城市人口的二元結(jié)構(gòu)中，戶口對(duì)農(nóng)民工生活的各方面都產(chǎn)生了較大影響。

蔡繼明表示，去年我國(guó)官方公布的國(guó)家城鎮(zhèn)化數(shù)據(jù)顯示，常住人口城鎮(zhèn)化已經(jīng)達(dá)到56.1%，但是戶籍人口占全國(guó)總?cè)丝诘?7.5%。常住人口城鎮(zhèn)化率和戶籍人口的城鎮(zhèn)化率相差18個(gè)百分點(diǎn)，用18乘以全國(guó)人口數(shù)大概是2.7億的農(nóng)民工。他們進(jìn)了城但并沒(méi)有戶口，與有戶口市民相比，這些人在就業(yè)、教育、醫(yī)療、住房、社會(huì)保障等各方面存在較大的差異。

據(jù)《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（20142020）》預(yù)測(cè)，2020年我國(guó)城鎮(zhèn)化率將達(dá)到60%左右，這就意味著更多農(nóng)村人口會(huì)進(jìn)入城市。根據(jù)部署，到2020年我國(guó)戶籍人口城鎮(zhèn)化率也要提升到45%左右。相對(duì)于已經(jīng)達(dá)到56.1%的常住人口城鎮(zhèn)化率，當(dāng)前我國(guó)戶籍人口城鎮(zhèn)化率尚不足40%。

對(duì)于相差的這18個(gè)百分點(diǎn)，蔡繼明認(rèn)為在未來(lái)5年當(dāng)中，戶籍人口城鎮(zhèn)化率需要提高3個(gè)以上的百分點(diǎn)，每年以1.3%的速度增長(zhǎng)。“就是說(shuō)到2020年要解決1億農(nóng)業(yè)戶口變更。這是非常龐大、艱巨的任務(wù)”。

蔡繼明還指出，目前農(nóng)民工半城市化的現(xiàn)象，在一定程度上加劇了勞動(dòng)力短缺的局面。“因?yàn)檫M(jìn)城不能落戶，遷徙人口不能定居，必然導(dǎo)致農(nóng)民工在中年以后就要考慮養(yǎng)老問(wèn)題。如果沒(méi)有基本的社會(huì)保障，就又會(huì)回到農(nóng)村，這樣人為減少了有效的勞動(dòng)力供給”。

而對(duì)于如何制定、調(diào)整、改進(jìn)相關(guān)的政策，實(shí)現(xiàn)戶籍人口城鎮(zhèn)化的目標(biāo)，真正解決農(nóng)民工市民化問(wèn)題，蔡繼明表示，在政策上，需要切實(shí)推進(jìn)我國(guó)戶籍制度改革，調(diào)整、改善我國(guó)人口遷移政策。同時(shí)他建議，特大、超大城市降低進(jìn)城門檻，吸納外地農(nóng)民工進(jìn)城落戶。

“我不贊成一味限制特大超大城市人口的數(shù)量。我國(guó)的城市化是指全國(guó)城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诘谋壤皇悄骋粋€(gè)城市的城鎮(zhèn)化。特大、超大城市集中了最優(yōu)質(zhì)、數(shù)量最多的公共資源，本應(yīng)該為我們國(guó)家戶籍人口城鎮(zhèn)化水平作出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。”蔡繼明說(shuō)。

房地產(chǎn)去庫(kù)存不應(yīng)讓農(nóng)民工當(dāng)“接盤(pán)俠”

根據(jù)中國(guó)社科院城市與競(jìng)爭(zhēng)力研究中心主任倪鵬飛估計(jì)，截至2015年年底，我國(guó)商品住房總庫(kù)存預(yù)計(jì)達(dá)到39.96億平方米。其中現(xiàn)房庫(kù)存約4.26億平方米，去庫(kù)存化周期23個(gè)月；期房庫(kù)存約35.7億平方米，需要4.5年來(lái)消化。

有觀點(diǎn)認(rèn)為，2.7億名農(nóng)民工，只要10%的農(nóng)民工實(shí)現(xiàn)市民化，這對(duì)去庫(kù)存會(huì)非常有效。對(duì)此，蔡繼明認(rèn)為，不能指望農(nóng)民工去庫(kù)存，原因是，當(dāng)前全國(guó)商品住房平均銷售價(jià)格約為6500元/平方米，如果按照90平方米估算，加上稅費(fèi)、裝修等費(fèi)用，保守計(jì)算一套房子總費(fèi)用為50萬(wàn)元。據(jù)國(guó)務(wù)院的數(shù)據(jù)，外出農(nóng)民工月平均收入2864元，如果平均一個(gè)農(nóng)民工家庭有兩個(gè)人工作，其年家庭收入約為5萬(wàn)元，房?jī)r(jià)收入比達(dá)到10倍。30%的首付，也要拿出3年的全部家庭收入。如果考慮稅費(fèi)和裝修等費(fèi)用，負(fù)擔(dān)會(huì)更大，農(nóng)民工社保、工作穩(wěn)定等方面都存在很大不確定性。拿出自己所有積蓄，后面沒(méi)有穩(wěn)定的工作、沒(méi)有醫(yī)療社保等配套制度，農(nóng)民工進(jìn)城買房風(fēng)險(xiǎn)性較大。

“當(dāng)前商品房是過(guò)度投機(jī)行為拉高了房?jī)r(jià)，以至于剛需很難得到滿足。衣民工進(jìn)城最大的門檻是高房?jī)r(jià)。應(yīng)該先把房?jī)r(jià)降下來(lái)，你不提降房?jī)r(jià)，現(xiàn)有庫(kù)存按照現(xiàn)在的價(jià)格，農(nóng)民工進(jìn)城根本買不起房。”蔡繼明說(shuō)。

針對(duì)房地產(chǎn)去庫(kù)存，蔡繼明提出了調(diào)整房地產(chǎn)供給結(jié)構(gòu)的“治本之策”，建議開(kāi)辟一個(gè)準(zhǔn)商品房市場(chǎng)。準(zhǔn)商品房即自住型商品房，居民購(gòu)買以后在一定期限內(nèi)不許賣，政府根據(jù)政策可以靈活調(diào)整交易期限。“個(gè)人的第一套房?jī)r(jià)格應(yīng)該比較低，面積比較小，檔次比較差，可以允許在交易期滿后轉(zhuǎn)讓或賣出，用以改善居住水平”。

蔡繼明稱，這樣就能夠讓城市中等收入甚至中低收入的絕大多數(shù)居民，享受到第一套準(zhǔn)商品房。

土地改革需三位一體城鄉(xiāng)互動(dòng)

城市居民的住宅可以賣給出價(jià)高的任何人，而農(nóng)村居民的住宅不能賣給出價(jià)更高的城市居民，只允許賣給本集體土地所有制成員，這是明顯的所有制歧視。

去年全國(guó)兩會(huì)召開(kāi)前夕，全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)國(guó)務(wù)院在北京市大興區(qū)等33個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）行政區(qū)域?qū)嵭型恋刂贫雀母镌圏c(diǎn)，試點(diǎn)方案涉及征地制度改革、農(nóng)村集體建設(shè)用地入市以及農(nóng)村宅基地制度改革，即俗稱“三塊地”改革。然而，這“三塊地”的改革是被割裂開(kāi)來(lái)，各自孤立進(jìn)行的。

蔡繼明認(rèn)為，在城鎮(zhèn)化大背景下，征地制度、建設(shè)用地制度和農(nóng)村宅基地制度的改革，按照“三位一體”城鄉(xiāng)互動(dòng)進(jìn)行，對(duì)“三塊地”進(jìn)行通盤(pán)考慮和頂層設(shè)計(jì)，才能順利達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)。

首先，按照憲法的規(guī)定，把政府的征地行為嚴(yán)格限定在公共利益范圍之內(nèi)，對(duì)于在公共利益范圍之外需要占用農(nóng)村的土地，在符合規(guī)劃的前提下，一律通過(guò)農(nóng)村土地入市交易的渠道來(lái)獲得。

其次，盡快啟動(dòng)憲法修改程序，建議將憲法第10條第1款改為“城市的土地以國(guó)有制為主體，多種所有制并存”，或者改為“城市的土地實(shí)行公有制，包括國(guó)家所有和集體所有”。只有這樣，農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)入城市從而構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)才有憲法依據(jù)。

第三，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市不能僅限于過(guò)去的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地。在保證滿足農(nóng)民自住房需要和公益性需要的前提下，允許農(nóng)民對(duì)集體建設(shè)用地構(gòu)成和用途進(jìn)行必要的調(diào)整。

第四，應(yīng)允許農(nóng)村集體宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押和擔(dān)保。允許非自住性宅基地使用權(quán)擔(dān)保、抵押和轉(zhuǎn)讓，建立進(jìn)城落戶農(nóng)民宅基地有償退出機(jī)制，賦予其農(nóng)村宅基地使用權(quán)出租、擔(dān)保、抵押和轉(zhuǎn)讓的完整產(chǎn)權(quán)，允許進(jìn)城落戶的農(nóng)民用宅基地使用權(quán)換房（通過(guò)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤）；對(duì)于符合享受公租房條件的農(nóng)民工，不能強(qiáng)迫無(wú)償放棄原宅基地使用權(quán)。

與農(nóng)村宅基地制度改革相配套，可以取消禁止城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村買房的規(guī)定。城市居民的宅基地，所有權(quán)雖然是國(guó)家的，但是其使用權(quán)可以出租、抵押、繼承和轉(zhuǎn)讓。而農(nóng)村居民的宅基地（使用權(quán)）卻既不能出租、抵押，又不能轉(zhuǎn)讓。城市居民的住宅可以賣給出價(jià)高的任何人，而農(nóng)村居民的住宅不能賣給出價(jià)更高的城市居民，只允許賣給本集體土地所有制成員，這是明顯的所有制歧視。

最后，探索在農(nóng)村集體之間直接實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤。允許偏遠(yuǎn)地區(qū)的農(nóng)民（集體）在將其節(jié)省的建設(shè)用地（包括宅基地）復(fù)墾后得到的建設(shè)用地指標(biāo)，轉(zhuǎn)讓給城市周邊的農(nóng)民（集體），后者可以直接將其相應(yīng)的農(nóng)地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，或自主開(kāi)發(fā)利用，或通過(guò)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)進(jìn)行交易。

“城中村和部分棚戶區(qū)的土地屬于農(nóng)民集體所有，在城中村和棚戶區(qū)改造過(guò)程中，這些農(nóng)民集體的土地沒(méi)有必要也不應(yīng)該征收為國(guó)有，而應(yīng)該按照黨的十八屆三中全會(huì)的精神，在符合城鄉(xiāng)統(tǒng)一規(guī)劃和用途管制的前提下，與國(guó)有建設(shè)用地同等人市，同權(quán)同價(jià)，從而讓這些土地的所有者平等參與城鎮(zhèn)化進(jìn)程，公平分享城鎮(zhèn)化成果。”蔡繼明說(shuō)。