京津冀協同發展背景下保定市新型城鎮化建設的思考

趙秀麗　邱銳

摘 要 京津冀協同發展是保定市重要發展機遇，在這一宏觀戰略背景下，應當利用保定特殊的區位優勢承接京、津產業，通過科學規劃提升新型城鎮化水平。新型城鎮化要突出生態理念，這要求在產業承接上有所取舍；新型城鎮化強調民生理念，要求實現人的城鎮化，這就要注重產業園區發展應當與城市發展有機結合。

關鍵詞 新型城鎮化 京津冀 協同發展 產業承接 園區建設規劃

基金項目：本文系保定市社會發展研究院2015年度第二批委托課題：“京津冀協同發展背景下，保定市新型城鎮化與城鄉統籌示范區建設研究”成果。

作者簡介：趙秀麗，河北金融學院法律系教師；邱銳，河北農業大學人文學院2013級法學專業學生。

中圖分類號：D67 文獻標識碼：A 文章編號：1009-0592（2016）03-223-02

2015年4月30日，中共中央政治局審議通過《京津冀協同發展規劃綱要》，京津冀協同發展戰略開始步入實施階段。保定市作為“京保石發展軸”和“津保發展帶”的交匯點，面臨著重要發展機遇。作為農業大市，如何通過培育產業承接能力、優化產業承接環境、提升產業承接競爭力，成為保定市在京津冀協同發展中的關鍵任務。

一、新型城鎮化的概念和內涵

一般認為“傳統的城鎮化”包含：人口集聚、非農產業擴大、城鎮空間擴張和城鎮觀念意識轉化4個方面的內容。 2012年中央經濟工作會議首次正式提出：“把生態文明理念和原則全面融入城鎮化全過程，走集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮化道路”。 根據中央要求，新型成鎮化規劃和建設中應該增加“集約、智能、綠色、低碳”四個價值取向和評價指標。

2015年9月23日河北省委書記趙克志在新型城鎮化與城鄉統籌示范區建設專題研討班上的報告指出：縣域經濟發展要貫穿一條主線、堅持兩輪驅動、促進三個集中、實施四大戰略。一條主線，就是建設經濟強縣、建成全面小康。兩輪驅動，就是改革驅動、創新驅動。三個集中，就是工業向園區集中，人口向縣城集中，土地經營權向農業園區和新型農業生產經營主體集中。四大戰略，就是新型工業化、新型城鎮化、農業現代化和開放帶動戰略。

保定市的新型城鎮化建設必須置于“京津冀”協同發展背景下。通過對當前城鎮化建設經驗和教訓的觀察、思考，將中央和省委的要求與保定市城鎮化建設的客觀條件有機結合，明確保定市新型城鎮化建設的基本思路和政策方向。

二、保定市城鎮化建設的經驗和教訓

（一）城市功能分區格局基本形成

在城鎮化中堅持以產業布局規劃為中心的功能分區，是實現城鎮集約發展的重要要求。保定市目前已經形成了“兩片”、“三組團”的功能分區基本格局。

“兩片”：鐵路以西是市級商業金融、信息服務等綜合服務中心；鐵路以東是歷史文化名城保護區。“三組團”：北部組團區主要功能是高科技產業、行政辦公、商業服務；南部組團結合長城、中興等汽車產業形成以汽車制造為生產主鏈并向外延伸的產業集群；東部組團結合現狀形成的教育研發和近期建設的客運專線客運站形成集會展、信息流通、商務活動、地方文化展示為一體的現代綜合功能區。

功能分區基本格局的形成，營造了相對較為完善的相關產業發展環境，對于承接京津部分產業奠定了一定基礎。

（二）產業條件優勢明顯

經過多年的發展，保定市部分產業及其相關配套產業具有一定的積淀和優勢。汽車、新能源、物流、新型建材等產業發展勢頭迅猛，很多都走在全國前列，在重點企業帶動下，相關配套產業成熟，產業集群逐漸形成。這些產業的發展不僅解決了大量農業人口的非農就業，而且成為城鎮化發展的重要動力。

（三）法治環境競爭力有待提高

過去甚至目前很多地方政府，吸引外來投資、承接京津產業轉移，主要策略是通過土地出讓金優惠、稅收照顧和政策承諾。但這些措施已不具有競爭優勢，不具有可持續性。首先，土地、稅收的優惠條件已經受到了相關立法的硬約束，是不能突破的底線。其次，這些優惠的競爭實際上是一種“惡性競爭”，即便爭取來了項目，由于本該由地方獲取的利益全部讓出去了，項目建設和發展如同“雞肋”。最后，由于地方競相壓低價格、吸引外來產業，本地相關合作方和民眾對待外來產業的態度趨于不友好，因此在合作中往往狀況頻出。因此，當前和今后很長一個時期，制度競爭、法治競爭可能成為提升地方競爭力的根本手段。

（四）產業園區與城鎮化發展不同步

以長城汽車工業園區為例，由于缺乏長遠規劃，長城汽車發展起來以后，周邊農民在宅基地甚至承包經營土地上建設多層住宅，改造成出租屋，出租給長城汽車的產業工人。一方面基礎設施落后、居住環境差，社會管理混亂，存在治安和消防等多重隱患；另一方面也增加了征地和拆遷補償等實現城鎮化的成本，增加了涉地不穩定事件的風險。

（五）農民市民化轉變滯后

在城市擴張和工業園區建設中，被納入市區區劃管理的農民，特別是宅基地和承包經營土地被征收后，未能及時實現農民市民化。一方面，對農民的征收補償以貨幣、房產為主，由于社會保障制度的二元化，未能實現及時轉換和接續，短期內這些農民的生活保障沒有問題，長期來看，存在一定的社會隱患。此外，這些城鎮化中的“失地農民”，受到教育、技能、就業保障等方面的限制，就業水平和質量較低，不能及時轉化為產業工人，實現穩定的非農就業。

三、保定市城鎮化建設的約束條件

保定市在京津冀協同發展背景下謀劃新型城鎮化建設中必須立足我市的客觀現實條件，作為區域協同發展中的關鍵節點，保定市的新型城鎮化建設必須正視來自環境、土地資源等方面的約束條件。

（一）環境污染問題

保定市位于京、津、石三地的形成的三角形區域的中心位置。無論是自身原因還是外來因素，保定市大氣污染狀況十分嚴重。據綠色和平數據，2013年城市PM2.5污染排名保定排第三位。 2015年第一季度Pm2.5均值，保定市以157微克/立方米高舉全國首位。霧霾治理形勢嚴峻，直接關系人們群眾的身體健康，群眾呼聲日益高漲。

保定市目前的工業和社會發展水平已經達到了生態系統承受的極限，在這種情況下推進京津冀協同發展，承接外地產業，需要面臨巨大的環境壓力。

（二）土地資源緊張

在京津冀協同發展中，由于保定特殊的區位優勢，交通、市政等基礎建設土地需求量大。因此用于承接外來產業項目的建設土地資源更加緊張。最為一個農業大市，隨著糧食安全在國家戰略體系中地位的增加，保定市城鎮化建設中土地供需矛盾將更加尖銳。

（三）城市規劃和交通條件限制

保定市是一座古城，歷史文化古跡眾多，這些都是我們寶貴的精神財富和重要的文化資源，但是客觀上這些歷史遺跡對于城市建設規劃也產生了一些不利影響。特別是在主城區，為了保持歷史古跡的風貌，周邊建筑高度、設計風格、道路寬度等都會受到影響。特別是在以直隸總督署為中心的老城區，道路狹窄，嚴重影響出行效率，人們生活的便捷性受到很大影響。

四、 保定市新型城鎮化和城鄉統籌示范區建設的基本思路

（一）承接京津產業必須和新型城鎮化建設結合起來

無論是京津冀協同發展，還是新型城鎮化建設，都將釋放巨大的政策紅利。無論是中央層面還是省級地方政府在這兩個戰略方面的頂層設計和政策落實上都將有較大突破，會有大量的政策支持。我市應該抓住這個歷史機遇，提前謀劃，利用處于“京-保-石”縱向和“津-保”橫向兩個發展軸線的地緣優勢，積極承接外來產業，推動園區建設，提高城鎮化建設的水平和質量。

（二）產業承接需要考慮環境的承載能力

保定相較于京津等發達地區，與我國上世紀80年代末90年代初與世界發達國家之間的發展落差類似。因此我們應該用歷史的眼光審視當下的作為。過去我們在招商引資中不注重對外資規模和產業的控制和選擇，最終使得中國的發展付出了巨大的環境代價。保定市在承接京津等外來產業時應做好科學、充分的環境影響評價。首先要對引入的產業有所選擇，絕對不能成為京津落后產能、淘汰產能的轉移地，引進項目不以犧牲環境為代價。其次，要對引入產業規模進行控制，考慮整體的環境承載能力。最后，要科學規劃選址和布局，遠離水源地、考慮季節性方向等，降低對人民生活的影響。

（三）吸引產業的政策應從各種物質優惠條件競爭轉向法治等軟環境競爭，營造良好政商環境

在京津冀協同發展的戰略下，京津冀地區將成為全國乃至世界上重要的都市圈，成為中國未來重要的發展極。因此我們不能僅著眼于與兄弟城市競爭承接京津項目。應該以更加長遠的眼光吸引更大范圍的資本、人力、技術等生產要素在保定的聚集。隨著全面依法治國戰略的實施和政治體制改革的深入，未來區域之間的競爭主要的是法治環境的競爭。應該提高地方政府治理的現代化和法治化水平，促進政府職能轉變，提高服務意識，營造良好的政商環境。

（四）產業選址應避免在城市或近郊過度密集，防止出現“大城市病”

北京、天津等城市的發展過于強調功能的集中，造成了嚴重的“大城市病”——交通擁堵、環境污染嚴重。因此，我們在城鎮化進程中應避免過度、過密聚集。應避免“劃圈攤餅”式環線建設擴張模式，采用“飛地模式”規劃園區建設實現“多中心”的城市發展格局。例如在距中心城區較遠的清苑區、滿城區等根據當地現有產業基礎和區位優勢設立相應產業園區，引導相關產業在園區內聚集，吸引外來產業落地。

（五）新建產業園區應注重“產城結合”

過去產業園區建設的核心問題是土地征收和項目建設。特別是在邊遠城郊的園區建設中，存在兩個突出的問題：

一是園區周邊基礎公共服務設施配置水平低，園區內企業和從業者生活極不便利。

二是因園區建設“失地農民”就業保障不充分，大多聚集在園區周圍通過小攤點、出租屋等形式自謀職業，造成周邊環境、市場秩序和社會治安的混亂。

所謂“產城結合”是指，在產業園區建設中，應將新型城鎮化與之結合。其核心內涵是在產業園區建設中同步推進新型城鎮化。具體有兩個方面的要求：

一是工業園區應該是城鎮雛形，政府應加大周邊基礎設施建設與配套，保障居住、教育、醫療、娛樂等基本公共服務需求。例如保定市大王店工業園區，現在僅僅是個工業園區，產業工人需要通過交通工具在園區和市區之間往返，不僅占用道路資源造成尾氣污染，而且支付了大量的時間成本。

二是工業園區建設和城鎮化結合的核心是人的城鎮化。在園區建設中應當促進當地農民向市民的轉化。重慶市在城鄉統籌試驗改革中，就采用了這樣的做法，在農民失去土地獲得城市居民身份的同時給他穿上養老、醫療、教育、住房、就業“五件衣服”。在完成戶籍身份和社會保障的市民化以后，更重的是要通過政府的就業援助計劃，通過與園區內企業協作開展對失地農民的職業技能培訓等方式實現失地農民就近非農化就業，提升新型城鎮化的質量。

注釋：

單卓然、黃亞平.“新型城鎮化”概念內涵、目標內容、規劃策略及認知誤區解析.城市規劃學刊.2013（2）.

中華人民共和國中央人民政府網站：http：//www.gov.cn/ldhd/2012-12/16/content-229 1602.html.

新型城鎮化與城鄉統籌示范區建設研討班趙克志張慶偉作報告.河北新聞網.2015- 09-24.

保定市城市總體規劃（2011-2020）.

周尚君.地方法治試驗的動力機制與制度前景.中國法學.2014（2）.

2013城市PM2.5污染排名出爐 最差十城河北7席.http：//news.dichan.sina.com.cn 2014-01-13.