中國PPP的現狀及未來發展

易赟

PPP（政府和社會資本合作）自2013年底作為新生事物得到大力推廣，其產生之初與地方債有密切關系，被作為解決地方政府債務負擔、規范地方政府債務管理之后解決地方政府在進行基礎設施的公共服務提供過程中間資金短缺的一種有效方式。

隨著兩年多的發展，PPP在解決地方政府債務方面發揮了一定的作用，同時也承擔著改革和發展的作用，并產生了一定的成效。

我國PPP發展現狀

（一）PPP模式的概念

PPP的概念在國際上目前沒有一致定義，從我國國情出發，《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》（國辦發〔2015〕42號）中將PPP模式定義為公共服務供給機制的重大創新，即政府采取競爭性方式擇優選擇具有投資、運營管理能力的社會資本，雙方按照平等協商原則訂立合同，明確責權利關系，由社會資本提供公共服務，政府依據公共服務績效評價結果向社會資本支付相應對價，保證社會資本獲得合理收益。也就是說，PPP是政府和社會資本進行平等的合作。

（二）PPP模式的主要特征

把握PPP模式的概念后，很多人會提出疑問，社會資本要求的回報率并不低，雖然是運營公益項目，不會有暴利。相對地方政府直接舉債建設來說，從成本上看PPP模式似乎并不具有優勢，為什么要推行PPP模式呢？這是因為PPP具備以下基本特征。

1.物有所值

PPP模式考慮的是項目全生命周期內不同方案的成本和風險，包括定性評估（可行性、合理性、可完成性）和定量評估（公共部門比較值）；評估結果一般作為是否采用PPP模式和確定風險分擔的依據，以提高公共服務采購的性價比。如果采用PPP模式沒有優勢、不適合，就不采用。

2.風險分擔

地方政府債務是地方政府的負擔，風險全部由地方政府承擔；PPP項目中風險由政府和社會資本雙方中最適宜管理風險的一方來承擔，能夠激勵各自發揮主觀能動性，更好地管理和控制風險。

3.全生命周期的管理

以前政府投資項目中政府參與前期項目審批，而在PPP項目中，政府要參與整個項目的生命周期，包括設計、建設、運營、維護全過程，雙方通過長期合同來明確權利和義務，根據服務提供的績效進行付費，有激勵約束機制來保證公共服務的質量和效益。

4.關注服務而不僅僅是資產的建設

傳統投資模式下，政府把建設性資金一次投入；PPP模式下，政府在建設期間不付費，在提供服務后基于項目表現逐年支付費用。

5.競爭性的采購

一般都與兩個以上的優先投標者進行談判，政府可以獲得談判優勢、進行綜合評價，而不是簡單進行價格比較。

6.鼓勵創新

PPP注重產出標準而不是實現方式，所以如果社會資本能夠發揮主觀能動性降低成本，可以獲得超額利潤，這有利于鼓勵服務和技術創新。

（三）推廣PPP的背景和意義

從當前經濟形勢來講，PPP不僅是改革的問題，也成為發展的問題，與現在經濟狀況息息相關。十八屆三中全會提出，“建立透明規范的城市建設投融資機制……允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營”，以PPP帶動財稅體制變革、投融資體制變革和行政管理體制變革，規范政府和市場的關系。時至今日，不管黨中央國務院還是各級地方政府，都把PPP作為促進經濟增長、拉動民間投資重要的政策工具。

當前推廣PPP的意義越來越重要。推廣PPP，有利于提高公共服務的供給質量、效率，保障和改善民生；有利于政企分開、政事分開，加快政府職能；有利于打破行業準入限制，激發經濟活力和創造力；還有利于完善財政投入和管理方式，提高財政資金的使用效益。

（四）推廣PPP的主要工作

一是立足體制機制變革，大力推進理念轉變。二是著眼長遠健康發展，不斷完善頂層制度設計。修訂了新《預算法》《政府采購法》等法律法規，印發操作指南和合同指南、物有所值評價指引、項目政府采購管理辦法等。三是增強社會資本信心，創新完善保障政策。設立推廣1800億元中國PPP融資支持基金，創新專項基金扶持政策，健全項目融資機制。四是積極培育統一市場，加強基礎設施建設。包括推出兩批財政部的示范項目，通過示范項目的帶動形成示范性、引領性；啟動PPP管理基礎設施建設，建立了綜合信息服務平臺對PPP全生命周期進行數據化管理。

（五）我國PPP發展成效

通過幾年努力，目前我國地方入庫項目總數達到9285個，總投資10.6萬億元，對拉動投資和促進經濟增長發揮了積極作用。

2016年以來，全國PPP項目落地加速，到6月底，全國項目落地率已經達到23.8%，落地項目數增長了619個，項目總投資額1萬億元，潛力巨大。其中僅二季度就新增落地項目250個，新增項目總投資5000億元，項目落地速度顯著加快。在財政部兩批232個示范項目中，落地項目105個，占示范項目總數的45.3%，總投資3078億元，發揮了良好的示范引領作用。民營資本參與率也穩步提高，據不完全統計，已落地示范項目民營資本參與率達39%；在民營經濟發達的江蘇省，民營資本參與達到60%。在當前經濟下行環境下，PPP對促進經濟增長、拉動民間投資發揮了積極作用。

PPP推廣中面臨的主要困難

作為新鮮事物，PPP只有兩三年的時間，還在探索和起步階段，推廣也面臨一些困難和問題。

（一）認識誤區仍然存在

1.對推廣PPP的根本目的認識不夠一致

很多地方政府認為PPP只是政府融資的一種手段，解決融資只是推廣PPP的目的之一，但其實PPP模式更重要的是利用社會資本的技術、經驗、人才等資源，解決“怎樣干得好”的問題，提高公共服務供給質量和效益，給社會公眾帶來更多實實在在的好處。

2.對PPP模式與政府購買服務的關系存在分歧

政府購買服務，是把政府直接提供的一部分公共服務事項以及政府履職所需服務事項，按照一定的方式和程序，交由具備條件的社會力量和事業單位承擔，并由政府根據合同約定向其支付費用。政府購買服務實行“錢貨兩清”原則，政府在取得服務的同時立即進行支付，若采取延期付款方式，在3至5年內逐年付款。部分基建項目的社會資本建成移交后，政府將購買服務協議項下的采購資金作為還款來源，實質上是政府購買融資服務變異為BT（建設—移交）模式，加劇了政府債務風險隱患?！秶鴦赵宏P于加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號）明確，地方進行項目建設只能通過舉債或PPP方式。在推廣PPP模式過程中，為防范債務風險，避免演變為BT模式，制度中明確項目建設運營周期要在10年以上，政府參與公共服務生產全過程，事先明確產出標準，按照績效評價結果進行支付，才能納入中長期財政規劃、財政安排預算。

3.對于PPP項目收益和類型的認識不夠準確

一些地方認為只有向社會收費的才是“好”項目，才能吸引社會資本。PPP項目本身收益由多項構成，使用者收費只是其中一部分，財政補貼、基金支持、資源補償等都是項目收益來源，因此需要統籌考慮設計收益結構和回報機制。無論是現金流較好的使用者付費項目，還是完全靠政府補貼的政府付費項目，只要合理搭建收益結構，有良好的項目回報機制設計，社會資本都應獲得相同水平的收益。

（二）項目實施需要規范

近半年來，地方財政部門、咨詢機構、企業等紛紛反映，為了規避PPP管理程序，政府購買服務被泛化使用，對PPP產生了一定的擠出效應，影響PPP規范推廣，可能成為地方政府債務風險的重大隱患。

具體形式為地方政府與投資人就公益類基礎設施的融、投、建、運簽訂政府購買服務協議，同時由當地人大作出決議將購買服務期內的政府購買服務付費納入當地財政支出預算。還有的地方政府通過單一來源采購方式和融資平臺公司簽訂政府購買服務協議，由平臺公司繼續做基建，政府從給予融資平臺融資擔保變為約定給平臺公司購買服務付費。這些方式可以實現基礎設施的融資目的，還可以規避PPP的操作和審查流程，也不受PPP項目10%一般公共預算支出的限制，最后幾乎都做成拉長版的BT、假股真債，形成地方政府的變相基礎設施分期付款舉債，可能導致地方政府債務實際大幅度增長。

（三）配套政策有待健全

PPP立法工作相對滯后，社會資本的合法權益缺乏法律保障。PPP項目政府劃撥用地作價出資、土地價值評估、出資后土地二級開發等土地管理問題尚無具體規定。存量項目轉型涉及的國有資產轉讓、稅收政策等問題均需研究明確。

目前立法工作正在抓緊推進，下一步將積極協調相關部門，完善法律法規，健全財稅、土地管理等配套政策。

（四）退出機制需要完善

一些地方政府在推廣PPP過程中，重準入保障，對正常情形下社會資本方的退出缺乏規范安排，需要補充完善。同時，資產證券化產品在PPP項目的推廣運用還不夠，社會資本難以在項目運營期實現適時退出，影響了企業和金融機構參與PPP項目的熱情。

下一步深入推進PPP工作思路

PPP當前擔負重要的歷史使命，也擁有光明的前景。黨中央、國務院高度重視推進PPP有關工作。今年7月7日國務院常務會議明確，要充分認識當前形勢下在公共服務領域推廣PPP工作的重要意義。

（一）PPP是踐行供給側結構性改革的重要抓手

PPP模式是以財政體制改革為基礎，牽引帶動投融資體制、行政管理體制等改革的體制機制變革，是以供給側結構性改革為主、需求拉動為輔的制度創新，能夠充分利用社會資本的技術、資源和管理優勢，能夠有效解決傳統公共服務供給方式的弊端，提升公共服務供給質量和效率。

（二）PPP是增強經濟持續增長動力的有力手段

PPP模式能夠有效打破社會資本進入公共服務領域的隱性壁壘和禁區，積極鼓勵國有控股企業、民營企業、混合所有制企業、外商投資企業等各類型企業，按同等標準、同等待遇參與競爭提供公共服務，大幅拓展社會資本特別是民營資本的發展空間，釋放社會創新活力，激發和促進民間投資，形成推動經濟增長的內生動力源。

我國大力推動PPP模式，將加快立法進程，落實扶持政策，加強項目管理。目前已經設立中國PPP融資支持基金，首期720億元已經到位，今年年底前要完成500億元的投資目標，這將提高PPP項目的融資可獲得性。同時，在財政部領導的高度重視下，對于公共服務類資金優先支持PPP的研究也在進行之中。第三批PPP示范項目即將推出，財政部對前三期項目將加強督導，加快項目落地，完善項目綜合信息平臺的開發應用，以實現PPP項目全生命周期的覆蓋和管理。

責任編輯：劉穎 羅邦敏