實施教育基建項目的問題與對策

馮嵩

隨著我國經濟的發展，國家對教育的經濟投入也越來越多，教育基本建設項目的數量、體量和覆蓋面大幅擴大，辦學條件得到了改善。而教育基建項目中所存在的規劃缺乏遠見和考慮、建設管理水平不足和檔案管理不規范等問題嚴重影響了經費使用的有效性。本文從教育基建項目的概念和現狀入手，分析當前教育基建項目存在的問題，并提出相應對策。

一、教育基建項目的概念及發展現狀

1.概念界定

基本建設（capital construction），即社會主義國民經濟中投資進行建筑、購置和安裝固定資產以及與此相聯系的其他經濟活動。基本建設的內容主要有：建筑安裝工程，設備購置，勘察、設計、科學研究實驗、試運轉、征地、拆遷和建設單位管理工作等。基本建設的類型主要包括：按建設的性質分為新建項目、擴建項目、改建項目、遷建項目和恢復項目；按建設的經濟用途分為生產性基本建設和非生產性基本建設。

教育基本建設項目，是指學校使用政府性資金、自籌資金、國內外基建貸款以及社會捐款等其他專項資金，以擴大、改善教育教學能力或新增辦學效益為主要目的新建、改擴建工程。主要包括學校教育教學及輔助配套設施新建、改擴建建設項目，具體包括教學樓、行政樓、實驗實訓樓、圖書館、食堂等功能建筑的建設工程及場地綠化改造、電擴容等項目。

本文中的教育基建項目主要是指我國現階段基礎教育、高等教育、職業教育、成人教育等各學校的基本建設項目。

2.發展現狀

隨著我國經濟的發展，國家對教育的經濟投入也越來越多，2008年至2012年國家財政性教育經費支出五年累計7.79萬億元，年均增長21.58%，2012年占國內生產總值比例達到4.28%，實現“十二五”規劃《綱要》提出的4%的目標。2013、2014和2015年，4%目標得到進一步鞏固，為教育改革發展奠定了堅實的物質基礎。一段時間以來，全國各地各類學校基建項目紛紛上馬，教育基本建設項目的數量、體量和覆蓋面大幅擴大。這些基建項目按照出發點不同大致可以分為兩類。

一類主要是“補不足”，主要集中在基礎教育學校。我國是一個幅員遼闊的大國，由于歷史的因素和自然條件的制約，部分地區社會經濟發展緩慢，教育投入嚴重不足，學校基礎設施亟待改善。為貫徹落實教育規劃綱要，均衡發展九年義務教育，切實縮小城鄉教育差距，努力促進基本公共服務均等化，黨和政府高度重視上述地區的教育基建工作，部署了一系列行動計劃。國家于2010年啟動實施了農村義務教育薄弱學校改造計劃，到2013年，中央財政4年累計安排薄弱學校改造計劃補助資金656.6億元，支持農村義務教育薄弱學校改善辦學條件，取得明顯成效；于2014年起，啟動實施全面改善貧困地區義務教育薄弱學校基本辦學條件工作，全國計劃用3～5年規劃新建、改擴建校舍約2.2億平方米，截至2015年10月底，已完成5166萬平方米的校舍建設。

另一類主要是“促發展”，主要集中在高校、職業教育學校。20世紀末，高等教育在我國穩步上升發展的態勢凸顯，主要呈現在高等教育學校不斷擴大的招生規模和顯著提升的高等教育入學率。在1999年之后，我國高等教育步入了數量和規模擴張的黃金時期，很快實現了由“精英化”向“大眾化”的轉變。同時，基于職業教育在實施科教興國戰略和人才強國戰略中具有特殊的重要地位，國務院下發了《關于加快發展現代職業教育的決定》（國發〔2014〕19號）等文件，以促進其發展。基于此，全國很多高等教育學校、職業教育學校、基礎教育學校和地方政府都著手規劃、組建大學城、新校區、集中學園區等。

無論是哪一類，教育基建項目的實施，都無外乎一個原因，那就是隨著時代的進步，人們實際需要的提升和思想理念的更新讓原有的硬件設施再難以滿足需求。而且學校的基建項目無論大小，都須有一個十分明確而具體的目標。這個目標從總體來說，就是為了改善辦學條件，創造一個堅實的物質基礎和理想的學習環境。從具體的基建項目來說，如造一棟教學樓，就是要解決教室問題；造一棟宿舍樓，就是要解決教師或學生的住宿問題。所以，教育基建項目的實施都面臨著一些相同的問題。

二、實施教育基建項目存在的問題

1.規劃布局的重視程度不夠

（1）規劃布局不長遠

教育的基礎設施建設應該更加具有前瞻性，從規劃本身的意義來看，起到的應該是引領作用。但是實際情況往往不是這樣，如農村學校的布局是隨著適齡入學人口日漸減少，原來的教學資源利用率越來越不足，倒逼著教育部門進行規劃調整。還有的規劃在信息化教學發展迅猛的今天，制定時沒有考慮社會發展的趨勢，使得很多新推廣的教學環節無法正常開展。

（2）規劃考慮不周全

由于高校擴招、基礎學校教學要求的提高等原因，很多學校各類用房已經不能滿足教學、科研和生活的需要。但我們遺憾地看到，很多學校無可奈何地進行著低水平應急性新建、應付性改造的基礎建設，事實上造成相當多的項目決策和討論的時間短，立項依據不科學，設施功能論證不完備，項目匆匆上馬，建設倉促迫切，設計難以周全。農村義務教育薄弱學校改造計劃實施過程中，就發現個別省份因規劃校舍建設用地落實困難，影響了項目進度的問題。部分高校、農村學校建設新校區時，交通、生活用水、用電等因素甚至不在考慮范圍內，新校區建成后師生的學習、生活、出行很不便。

（3）規劃難以堅持貫徹

規劃經過科學合理的論證并確定后，應該在一定時期內作為項目實施的藍圖，嚴格按照規劃實施項目建設。但目前在實際操作中，認為規劃只是一種象征性的程序，或認為制定的校園規劃僅僅是美麗的圖畫和紙上談兵，其實難以真正實現的人不在少數。有些規劃甚至淪落為向上申請項目、資金和建設用地的一種手段。這種實際上的無規劃狀態，造成在具體建設項目安排上便只能著眼于當時工作的難易，缺乏長遠和整體的打算，天長日久，學校的建設將陷入困境，發展將受到影響。

2.項目建設的管理水平不足

在教育基建項目建設的過程中，落后的管理模式和管理人員專業水平的欠缺會造成很多問題的產生，而最后的結果經常是整體項目投資金額的增加。目前，這種現象可以說是普遍存在的。

（1）規劃方案與實際需求的脫節

委托專業設計公司或團隊拿出擬建設教育基建項目的設計方案，是必要的工作流程和正常的工作方式。但在實際操作中，多數教育基建管理人員的專業程度、資歷、經驗與設計單位專業設計人員相比明顯不足，容易對設計單位過分依賴和信任，對建設方案與實際需求契合度的嚴謹把握變得難以實現，前期設計的不恰當就可能造成施工階段的設計變更。另外一種常見情況，則是因為項目立項階段的倉促，調研不夠深入，征求使用單位意見的論證未充分開展，建設方案與實際使用者需求的客觀脫節，項目建成后往往不能達到預期效果而需要返工。

（2）工程建設招投標市場秩序不夠規范

國內目前監督工程建設卓有成效的方式之一就是公開招投標，其制度設計的初衷是規范工程建設領域市場交易行為，引入市場公平競爭機制。但在工程實際招投標過程中，不可避免的利益誘惑讓部分人鋌而走險，出現違規操作，投標單位用圍標、串標、掛靠投標等不正當的競爭手段獲得中標，從而導致項目中標價格失實的現象發生。

（3）施工階段監管不到位

主要體現在對現場監管不到位，使施工單位有空可鉆，存在以次充好，虛假變換施工材料設備等情況；對聯系單的簽證審核把關不嚴，會造成聯系單簽證工程量與實際不符；對工程量減少或取消項目沒有督促施工單位出具聯系單予以明確，會造成施工單位虛報造價，從而導致實施過程中常出現概算超估算、預算超概算、決算超預算的“三超”現象。

3.資金的投入水平仍然偏低

學校的基礎設施建設項目，是師生學習生活的前提，教學樓、圖書館、食堂等項目都是不可或缺的。然而正是因為學校建設的特殊性，項目建造成本較高，相關項目資金是否能及時足額撥付就成為了項目管理中的關鍵因素。目前，雖然國家對教育的相關投入不斷增加，農村義務教育薄弱學校改造計劃等財政撥付專款的教育基建項目也不斷增多，但是由于我國正處于促進基礎教育均衡化發展、全面提高高等教育質量的關鍵時期，建設項目資金需求不斷增加，教育基建項目仍然存在不同程度的資金短缺問題。學校尤其是公立學校的融資渠道非常有限，基本除財政教育經費撥款外，只能依靠金融機構貸款，一般來說也就是以銀行貸款為主。公立學校屬于事業單位，按照國家相關規定，以公益性為目的的事業單位不能設定抵押與擔保，加之建設項目不以盈利為目的，資金收回大多需要較長的周期，這對于發放貸款的銀行來說具有不小的風險和壓力，更增加了資金落實的難度。雖然目前很多學校正在積極探索多元化的融資渠道，例如有的學校開始嘗試捐贈辦學等建設模式，并取得了一些效果，但對于更多的學校來講，現階段可借鑒的意義并不是很大。

4.檔案的規范化管理亟待加強

（1）檔案管理意識淡薄

一些建設單位對于檔案管理的重要性認識不足，認為項目檔案管理工作無足輕重，只是消極應付。大部分單位甚至沒有專職檔案管理人員，或者管理人員變動頻繁、業務素質普遍不高，對崗位人員也缺少監管，和工程技術人員之間應有的配合就更無從談起。這些直接導致教育基建檔案收集難、整理難和利用難，與工程整體建設進度不同步，工程項目技術文件分散、損壞、丟失的現象時有發生，甚至有個別人借機隨意篡改相關文字和數據的情況，嚴重影響了教育基建檔案的實用性、真實性和系統性。

（2）檔案管理機制不健全

相關規章制度欠缺或不完善，沒有科學地明確操作流程、規范管理標準等重要內容。而且，教育基建工程大多是系統工程，涉及土建、給排水、綠化、內部裝飾以及信息化等多項子工程，一般由多家參建單位共同完成，如果建設方缺乏必要的基建檔案管理制度和指導、檢查的機制，將致使各參建單位要求不明確，標準不統一，歸檔的教育基建檔案質量參差不齊，格式和內容不符合規范，必然給檔案的利用帶來一定的影響。

（3）檔案管理硬件落后

檔案管理都需要一定相關投入，但部分教育基建項目建設單位只注重工程建設本身的硬件發展，面對必需的檔案管理相關投入則刻意強調困難，致使設施落后甚至不足，存在沒有專門的檔案室或檔案室狹小，無法滿足防火、防盜、防潮相關要求等問題。管理手段落后，信息化程度不高，難以適應項目建設現代化快速發展的新常態，影響了檔案管理的效益的開發和利用。

三、改善實施教育基建項目的對策

1.加強調研，科學規劃教育基建項目

學校基本建設工作綜合性非常強，常涉及財政、土地等多個部門的協調配合，因此，項目建設的事前規劃至關重要，需引起高度重視。

（1）做好立項調研

在項目開始之前，項目管理組要對該項目的需求迫切性、已有教學資源、前景、建設過程中的困難、資金來源、投入使用后的效益等進行評估，充分利用已有資源，作出理性分析，制定科學合理的計劃，切實保證建設項目能順利開展、進行和達到預期使用目的，絕不能盲目擴張、貪大求洋。

（2）重視規劃的科學性

隨著國家和社會對教育教學條件的改善越來越重視，學校基建項目規模逐年擴大，投資額不斷增加，重視資金預算編制和制定項目效益預測報告制度的要求應運而生，因此，項目管理人員要注重調研，對新建項目進行科學、合理的投資分析，有的放矢，統籌協調地安排專項資金。同時，按照勤儉節約辦教育的要求，牢固樹立成本意識，在施工過程中，盡量減少隨意修改預算而造成的時間和資金浪費。

（3）統籌考慮規劃安排

學校基建項目經常安排在放假期間進行，要求開學前完成，所以，更應該重視項目建設的前期規劃和整個計劃安排，要根據學校的實際資金情況和需求，提前做好時間和資金等方面的保障工作。

2.加強監管，完善教育基建項目管理體制

教育基建項目建設具有使用財政資金、實施周期較長、環節較多等特點，要保證規劃有效落實、資源有效配置，就必須加強對教育基建項目的監管，建立健全的管理體制。

（1）厘清職責，各司其職

教育行政部門和學校應當進行職責的適當劃分，教育行政部門只從事規劃和監管的工作，從而在減少自身工作負擔的同時突出強化監管職能，而由學校負責建設的具體招投標等工作。

（2）全過程進行監管，加強工程造價管理

全過程監管可以及時發現問題，進行調整。具體而言，就是：在決策階段，學校要根據發展前景和使用需求合理確定項目建設規模及建設標準，建立工程造價管理中心，設立信息管理崗位，充分考慮建設期間可能出現的影響工程造價的各種因素，全面、科學地編制項目投資估算；在設計階段，要通過競爭擇優來確定設計單位，加強設計圖紙的審核工作，避免設計漏項以減少設計變更，從而降低承包方的索賠幾率；在施工階段，要嚴格控制設計變更、工程材料變更，堅持實施全過程控制，對需發生的變更要嚴格按照規定的會簽和確認程序進行，加強現場簽證管理；在竣工階段要嚴格控制工程預算外的費用，對未按圖紙要求完成的工作量及未按規定執行的施工簽證等一律核減費用。

（3）保持獨立，定期檢查

身份的獨立能讓其在監管時更加實事求是。所以，對重特大項目可以聘請社會獨立部門進行專門的工程驗收，并聯合紀檢部門對資金使用開展定期專項檢查。

3.加大投入，解決教育基建項目的后顧之憂

我們的教育資金投入首次在2012年達到GDP的4%，但是這一目標設定的最初實現年份是2000年，而且，這個數字與美國等發達國家相比還是有不小的差距。發展不足，依舊是我國教育事業的現實情況。因此，我們的政府部門不能僅僅滿足于這一目標，應該在此基礎上進一步加強在教育這一公共領域的投入，并且做到專款專用，尤其是側重解決已經嚴重滯后的農村教育基礎設施建設問題，在硬件上給予其足夠保障。但是，僅僅依靠政府的力量是不夠的，應該繼續鼓勵民辦教育的發展，積極吸納社會資本進入教育領域，為我國的教育事業增添更多的新生力量。當然，在這一過程中要避免一些地方出現強行要求地方企業和個人捐贈的情況，而可以嘗試通過減免稅收等方法鼓勵社會資本投資建校，進而緩解當前教育資金投資不足的問題。

4.增強意識，提高教育基建項目的檔案工作水平

（1）增強檔案規范化管理意識

要充分認識到教育基建檔案規范化管理是提高教育基建工程管理、促進教育科學發展的重要保證。切實把教育基建檔案管理納入教育基建工程計劃，納入教育基建工程規章制度，納入崗位責任制考核，以確保教育基建檔案管理與教育基建工程建設同步。做到基建工程檢查時同步檢查基建檔案，基建工程交竣工驗收時同步驗收基建工程交竣工檔案，使教育基建檔案管理從工程建設源頭上加以掌控，提高其歸檔質量和管理水平。

（2）完善基建檔案管理體制

制定包括工程項目檔案的收集、整理、保管、鑒定、統計、利用等各項制度，并真正落實責任部門和管理人員。在項目準備階段、建設階段和竣工驗收階段，加強工程技術人員與檔案人員之間的業務交流和工作溝通，保證基建檔案的及時收集、完整歸檔，加強基建檔案過程管理。

（3）增強檔案人員的業務素質和管理能力

作為基建檔案管理者，除了要有較高的檔案專業水平和業務技能外，還要懂得基建方面的管理程序及相關知識。

（4）積極探索基建檔案信息化管理的新途徑

各級教育管理部門應積極大膽地探索教育基建檔案的信息化管理方法和措施，加強基建檔案數字化建設，利用網絡技術使教育基建檔案的使用更好地滿足工程建設和管理的需要。

參考文獻（編者略）

（責任編輯 甘 璐）