完善一人公司債權人保護制度的建議

張杰倫

[提要] 新《預算法》的誕生標志著我國地方債務管理揭開了新的篇章。本文探討新《預算法》在控制和化解地方政府債務風險方面的積極作用，并對如何營造一個有利的環境以發揮新《預算法》的作用提供一些建議。

關鍵詞：新《預算法》；地方政府債務；化解風險

中圖分類號：F81 文獻標識碼：A

收錄日期：2016年3月14日

一、引言

改革開放以來，尤其是在實行社會主義市場經濟之后，我國地方性政府債務問題逐漸凸顯，2008年金融危機又導致我國地方政府債務不斷膨脹，已經成為制約地方經濟健康發展的一大隱患。新《預算法》在諸多方面對我國地方政府舉債的問題進行了規范，其能否順利施行對化解我國目前嚴峻的地方政府債務風險具有重要的現實意義。

二、地方性政府債務狀況

（一）債務規模大。建國之后，我國先后經歷了從允許發行地方債——嚴格控制發債——債務大規模膨脹的過程。國家審計署針對各級地方政府債務的審計結果顯示，截至2013年6月底，各級地方政府債務余額總計17.89萬億元。

（二）風險隱患較大。由于我國地方政府債務規模大，使得地方政府債務形勢更加嚴峻。一旦出現償債危機，會嚴重削弱地方政府的公信力，甚至可能會對造社會穩定造成威脅。而2015年財政部所推出的“地方債置換”政策雖然對緩解地方債務風險起到一定的作用，但同時也說明地方債務風險已到了不得不控制的關頭。

三、我國地方性債務問題成因分析

（一）法律法規因素。涉及地方政府債務方面的法律不夠健全是導致我國地方債務問題十分嚴重的一個重要原因。就原《預算法》而言，其雖然禁止地方政府通過公開、透明的市場化方式舉債，卻沒有明確規定不能以其他形式進行舉債，出于“法無禁止皆可為”的法律觀念，地方政府往往采取變相手段來進行舉債。

（二）財政管理體制因素

1、地方政府財權事權不對等。1994年分稅制改革以后，地方政府的財政收入大幅減少。然而，地方政府所承擔的職能卻并沒有因此而減少；相反，隨著我國社會主義市場經濟的不斷發展和城市化的不斷推進，地方政府所承擔的發展地區經濟的責任不斷增大。這種由于財權事權不對等所導致財政收支的缺口使得地方政府不得不通過各種預算外途徑融資。

2、轉移支付制度不合理。作為1994年財稅體制改革的一個配套措施，轉移支付制度建立的初衷是為了彌補地方政府財政收支的缺口，以使地方政府具有足夠的資金來發展地方經濟，管理地方公共事務。然而，現行的轉移支付制度卻沒有發揮其應有的作用，其最大的問題就是由中央政府主導決策權的專項轉移支付太多，而由地方政府自主支配的一般轉移支付太少，導致地方政府缺乏自主權，因此更傾向于使用用途不受限制的債務資金。

（三）債務管理體制因素。首先，許多地方政府債務并沒有納入預算管理之內，因此使得中央政府很難監管，久而久之，這部分債務也越積越多，以致構成地方政府的一大風險隱患；其次，債務信息作為一種重要的會計信息，直接影響著社會公眾對地方政府的評價。然而，與國外相比，我國政府的債務信息披露很難令人滿意。

（四）宏觀調控因素。2008年的金融危機波及了世界上大部分國家，我國也未能幸免于難。為了拉動內需，確保我國經濟平穩增長，中央政府實施宏觀調控，推出4萬億元人民幣經濟刺激計劃。在這個計劃的資金分配方案中，大部分資金由地方政府籌集。在該經濟刺激計劃的帶動下，大規模的基礎設施建設在全國各地如雨后春筍，以期拉動投資、就業的增長。但無奈的是地方政府自身的財力十分有限，只能紛紛大舉借債。

四、新《預算法》對化解地方債務風險產生積極影響

（一）開“舉債正門”，關“舉債偏門”。基于對我國地方政府債務問題的原因分析不難看出，地方政府債務泛濫在很大程度上是由于我國沒有打開“舉債正門”，同時也沒有關閉“舉債偏門”，于是在其他各種政策以及體制缺陷的誘導下，最終導致了地方政府債務泛濫。新《預算法》明確規定：經國務院批準的省、自治區、直轄市可以在國務院所規定的限額內，通過發行地方政府債券以籌措建設投資的部分資金。這會在一定程度上增加地方政府的“財權”，從而降低長期以來困擾地方政府的財權事權不對稱的問題。此外，新《預算法》還規定任何地方政府及所屬部門均不得在法律規定的范圍之外發債，也不得給任何單位和個人提供任何擔保。若違反有關規定，中央政府將對相關責任人進行責任追究和處罰，這在法律層面對地方政府的一系列變相舉債行為敲響了警鐘。

（二）“疏”的同時進行“限”。綜合考慮地方發展需要、化解地方政府債務風險等多方面的因素，新預算法在疏通舉債正道的同時，也從以下幾個方面確立了地方政府舉債的基本規則：一是對發債主體進行限制，新《預算法》明確規定只有省級地方政府才具有發債的權利，其他層級的地方政府均不能隨意發債；二是對發債規模進行限制，新《預算法》規定地方政府發債的規模必須控制在國務院規定的限額內；三是對發債方式進行控制，新《預算法》規定地方政府發債時只能采取發行地方政府債券的形式；四是對發債用途進行限制，新《預算法》規定發債取得的資金只能用于公益性資本支出而不能用于經常性支出。這些規定在對地方政府在舉借債務開閘的同時，也給地方政府套上了法律的“緊箍咒”，以把債務風險控制在合理的范圍之內。

（三）優化轉移支付結構。新《預算法》首次規定財政轉移支付制度，為進一步完善分稅制、建立事權與支出責任相適應制度奠定了法制基礎，有利于優化轉移支付結構，提高轉移支付資金分配的科學性、減少中央部門對地方事權的不適當干預。轉移支付可以在更大程度上為地方政府所自主支配，更有助于彌補地方政府財政收支的缺口，在一定程度上緩解地方政府財權事權不對稱而大規模舉借外債的需求。

（四）增強預算透明度。新《預算法》要求中央和地方政府的預算收入和預算支出必須公開，將所有預算收入和支出全部納入預算之中。當然，地方政府的債務也不例外，也要求被納入預算管理中。新《預算法》要求政府預算公開的一個重要內容就是地方政府債務的公開。

五、對化解地方政府債務風險的建議

從上文不難看出，新《預算法》對地方政府債務問題做出了新的規范，對化解地方政府債務風險產生了積極影響。因此，筆者從以下幾個方面來促進《預算法》的順利實施，為化解地方政府債務風險創造有利環境：

（一）加緊修訂《預算法實施條例》，增強新《預算法》可操作性。新《預算法》可以說是我國的一部“經濟憲法”，其重要性和權威性毋庸置疑。然而，我國目前實施的《預算法實施條例》仍然是1995年11月2日發布的，與目前的新《預算法》顯然缺乏匹配性。因此，新《預算法》的操作缺乏具體的實施條例給予指導。這就需要我國立法機關加緊修訂《預算法實施條例》，提高《預算法》的可執行性。

（二）加快轉變政府職能，降低新《預算法》施行阻力。首先，正因為我國地方政府對經濟過度干預，一方面通過大規模的基礎設施建設推動當地經濟發展，同時還利用優惠的財稅政策和投資環境吸引生產要素的流入，以致同時造成了地方財政收入的減少以及財政支出的增加。這“一減一增”使得地方政府不得不大規模舉借債務以彌補財政收支的差距，不僅有利于地方政府在舉債方面遵循新《預算法》的各項規定，同時還可以逐漸“消化”以前期間所累積的債務存量，逐漸擺脫基數龐大的債務的困擾，從而使地方政府主觀上盡可能地認可與接受新《預算法》；其次，正是以GDP增長為核心的執政理念引發地區間的經濟競爭，間接引發地方債務規模膨脹。因此，為使新《預算法》能得到順利施行，必須改變目前的唯GDP的傳統思想，中央政府在考核地方官員的政績時，應把地方政府的債務作為一個考核指標，從源頭上遏制地方政府違規舉債的動機，從而最大限度地降低新《預算法》的施行阻力。

（三）加強政府會計信息系統建設，提高新《預算法》監管力度。由于歷史原因，除一些大概、非詳細的數據在一些新聞或政府研究報告中可以看到外，目前我國地方政府債務狀況信息基本處于隱蔽狀態。新《預算法》的一個重要內容就是公開預算輸入和預算支出，地方債務信息當然也不例外。有效的信息披露機制，能夠降低財政風險，為公眾投資地方政府債券提供信息參考。因此，我國需要加快進行政府會計改革，不斷健全以權責發生制為基礎的會計核算和報告制度，將現在游離于會計核算和報告體制之外的負債推入到財政監督的軌道中去，提高新《預算法》的監管能力，使地方政府在舉債時不得不遵循新《預算法》的規定。

主要參考文獻：

[1]馬金華，宋曉丹.地方政府債務：過去、現在和未來.中央財經大學學報，2014.8.

[2]薛靖，王家俊.地方政府財務風險問題成因及其控制策略選擇.會計之友，2015.20.

[3]吳娜.加強地方政府性債務審計監督的措施探討.企業改革與管理，2015.20.