初議亞行貸款項目之前期準備

李小云

亞行貸款河南省畜牧養殖和產品安全示范項目（以下簡稱“本項目”）旨在幫助河南省政府優化畜產品質量安全檢驗檢測體系，以及9個大中型私有的畜牧養殖和畜產品加工企業，提高食品安全管理水平，并實行環保可持續的畜牧養殖和畜產品加工，提供安全的食品。

河南省農業廳自2012年底開始就著手籌備本項目，目前與亞行的《貸款協定》《項目協定》等法律文本已經簽署，國家和省轉貸協議也已經簽署，市、縣和企業的轉貸協議正在準備中，計劃于2016年10月上旬召開啟動會議。

該項目擬在河南省的洛陽、許昌、三門峽、商丘、南陽等5個省轄市的9個縣（市、區）建設畜產品質量監管和檢測體系，以及環保可持續的畜牧養殖場和畜產品加工廠，總投資9億元，其中利用亞行貸款6900萬美元，是河南省利用政府外債推動農業健康發展和加強食品安全監管的一項重要舉措。

筆者有幸參與了該項目的貸款規劃階段、項目前期準備工作階段、項目準備期技術援助（PPTA）實施及貸款評估階段、貸款談判及批準階段的全過程，現就亞行項目前期準備綜述如下。

貸款規劃階段

貸款規劃階段主要是國家發改委、財政部、亞行、項目執行單位四方參與，基本流程如下：

項目執行單位在每年8月底前申報擬使用亞行貸款項目；國家發改委收到申報項目匯總后，經研究提出規劃方案并提出新補充項目；財政部對新補充項目提出反饋意見給國家發改委；規劃方案擬訂后，由國家財政部組團，國家發改委參與，年底在亞行總部馬尼拉召開中國國別規劃磋商；磋商意見達成后，由國家發改委和財政部聯合將與亞行討論的三年滾動貸款規劃報國務院審批；完成審批后，國家發改委和財政部兩家聯合予以印發；接到國家發改委和財政部聯合印發的三年滾動規劃通知后，項目執行單位正式啟動項目前期工作；與此同時，亞行確定的項目經理聯合國家發改委、財政部召開新項目前期準備工作會，項目執行單位參加會議，安排前期工作。

項目前期準備工作階段

國內前期準備階段：主要包括項目建議書、可行性研究報告、初步設計的編制與批復。對于亞行項目而言，不僅需要完成國內程序的前期準備，同時還要完成亞行貸款項目的前期準備。

亞行前期準備階段：主要包括概念書及PPTA準備階段、PPTA實施及貸款評估階段，分別對應國內項目建議書階段和可行性研究報告階段。項目前期正式啟動后，地方政府/項目執行單位（以下簡稱“項目執行單位”）根據規劃編制新項目建議書，同時亞行項目經理收集項目有關資料，準備項目概念書初稿；項目建議書初稿編制完成后，項目執行單位與亞行溝通，提供有關資料，確定項目目標、主要建設內容、初步投資估算；亞行項目經理就PPTA進行第一次實地考察，準備PPTA大綱，完善項目概念書等，就項目建設框架形成一致；項目執行單位將編制好的項目建議書報發改委批準；召開項目概念書評審會并確定項目風險類別，由副行長批準項目概念書和相關的技術援助；亞行將批準情況通知財政部等國內有關部門；國家財政部、項目執行單位依據批準的項目建議書，出具對PPTA的不反對意見；按計劃開展下一步工作。

對比亞行和國內項目管理，亞行設置的項目經理實地考察環節值得我們借鑒。

PPTA實施及貸款評估階段

在項目可行性研究報告編制階段，亞行同步實施PPTA，亞行聘請PPTA咨詢公司，幫助項目執行單位編制可行性研究報告，并完成貸款評估。

PPTA要形成三個階段性報告：啟動報告（inception Report），中期報告（Mid-term Report），終期報告（Final Report）。每一階段報告完成之前，亞行召開三方會議（亞行、中國政府和項目執行單位），圍繞項目存在的問題進行溝通協商，就項目目標和主要項目活動設計達成一致并簽署備忘錄，PPTA咨詢公司按照備忘錄要求開展技術援助工作。

在三個階段性報告中，PPTA專家按照亞行指南從市場分析、組織評估、環境影響與環境評估、社會評估、財務分析以及經濟分析等諸多方面對項目進行分析論證。

項目執行單位在PPTA期間完成亞行三大保障性報告（環境影響評價、少數民族保障計劃、移民安置計劃）和可行性研究報告的編制工作，并在終期報告初稿完成后同步完成環境影響評價報告、土地使用/征用計劃、水土保持計劃、節能評估報告、配套資金貸款承諾等國內可研批復附件的準備工作。

PPTA終期初稿完成后，國家發改委、財政部、亞行聯合召開三方會談，審議PPTA最終報告初稿以及項目貸款考察報告；亞行項目官員根據PPTA最終報告編寫具有法律效力的行長推薦報告（Report and Recommendation of the President， RRP）和相關文件，供行長提交董事會審批。項目執行單位著手初步設計和編制招標文件，提交亞行要求的保障報告并按亞行要求公開保障文件報告，亞行批準保障文件報告并對外公示，項目執行單位公布提出項目可行性研究報告修改意見，亞行根據項目風險劃分等級，由行長或局長召開審查會議。

最終報告終稿提交后，項目執行單位獲得國內環評、土地等前置審批文件，上報可行性研究報告，聘請招標代理公司、編制項目資金申請報告（外資利用方案）、編制項目土建設備招標采購文件等；國家或省發改委批復可行性研究報告；地方財政廳準備項目還款能力評估報告并報財政部批準，財政部審查同意地方財政廳提交的還款能力評估報告；亞行審查項目招標文件等；可行性研究報告批復后，項目執行單位編制項目資金申請報告，報省發改委初審后，上報國家發改委審批；國家發改委批復后啟動貸款談判。

貸款談判及批準階段

亞行申請貸款談判授權，同時財政部起草，國家發改委、地方政府會簽，貸款談判請示報國務院，財政部接國務院批準貸款談判請示通知后，會同國家發改委、地方政府、亞行四方確定具體談判安排，由國家財政部組團進行貸款協定談判。完成談判后，亞行董事會審批，通知中國政府貸款批準，國家財政部、項目執行單位準備貸款簽署文件；由國家財政部與亞行簽署貸款協定，由省政府與亞行簽署項目協定，文件簽署后90天貸款自動生效，項目即進入實施階段。

在貸款談判及批準階段，亞行貸款協定和項目協定相關聯，并對項目中盡職盡責部分設立啟動條款，即達到條件協定才啟動，而國內項目管理中一般不設立條件條款，條件條款的設立，對督促項目單位按照項目履行職責，發揮項目效益是強有力的保障。

通過本項目前期準備的參與，我們發現亞行項目的前期準備過程更加注重調研和公眾參與，并通過PPTA實施來對項目前期可行性及必要性進行充分論證，對建設方案進行優化比選，通過與項目執行單位、亞行、國內行業管理部門等重要干系人的多次溝通，最終形成經濟技術可行的項目準備文件，指導項目的實施和確保項目成功。

（作者單位：河南省農業對外經濟合作中心）