做精做細(xì)基層善治

王秋依

國(guó)泰民安法為本，基層治理細(xì)為先。在基層治理創(chuàng)新上，浙江一直擔(dān)負(fù)著先行探路者的角色。從桐鄉(xiāng)實(shí)行“三治合一”保障老百姓參與公共決策權(quán)利到慶元“五臺(tái)合一”便民服務(wù)，從舟山“網(wǎng)格化管理，組團(tuán)式服務(wù)”聯(lián)動(dòng)三級(jí)網(wǎng)絡(luò)格局到武義成立村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)賦監(jiān)督權(quán)于民……隨著法治觸角不斷延伸，基層治理實(shí)踐越來(lái)越細(xì)化，依法善治的生動(dòng)局面正在浙江大地精彩呈現(xiàn)。

武義：村務(wù)監(jiān)督，公開(kāi)透明

2004年6月18日，武義縣白洋街道后陳村召開(kāi)村民代表會(huì)議，通過(guò)了建立村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的決議，選舉產(chǎn)生全國(guó)首個(gè)村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)，形成了一個(gè)村黨支部和村委會(huì)之外的“第三委”組織。

后陳村創(chuàng)建的村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)和制定的《村務(wù)管理制度》《村務(wù)監(jiān)督制度》，以“一個(gè)機(jī)構(gòu)，兩項(xiàng)制度”為標(biāo)志性?xún)?nèi)容的村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)制度創(chuàng)新被稱(chēng)為“后陳經(jīng)驗(yàn)”。2012年，該制度被列為《黨的十六大以來(lái)政治體制改革大事記》“大事”之一。2016年，后陳村村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)被評(píng)為法治浙江十周年十大法治事件之一。

走進(jìn)村莊，新建的村民服務(wù)中心大樓頂部“全國(guó)民主法治示范村”的大字引人注目。經(jīng)過(guò)近年來(lái)的舊村改造，后陳村修建了村民活動(dòng)廣場(chǎng)、文化禮堂、健身場(chǎng)、民主建設(shè)陳列館等，引來(lái)了各地游客來(lái)此參觀旅游。

在后陳村的村務(wù)公開(kāi)欄里，一些財(cái)務(wù)收支等內(nèi)容都公布得非常詳細(xì)，下面蓋有村監(jiān)委會(huì)審核后的簽名和公章。一些村民表示，有了村監(jiān)委會(huì)機(jī)構(gòu)，村民監(jiān)督已逐漸融入了日常生活。

“11年前，后陳村創(chuàng)設(shè)全國(guó)第一個(gè)村監(jiān)委會(huì)機(jī)構(gòu)時(shí)，我是當(dāng)時(shí)的村委會(huì)主任。”后陳村黨支部書(shū)記陳忠武說(shuō)，“當(dāng)初感覺(jué)身邊有個(gè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)渾身別扭，也沒(méi)少爭(zhēng)吵，后來(lái)逐漸發(fā)現(xiàn)，只要按照村務(wù)管理規(guī)定辦事，遇事多商量，廣大村民對(duì)村干部的好感明顯增加，村監(jiān)委會(huì)人員也不會(huì)找茬生事。相反，有了監(jiān)委會(huì)，村干部從過(guò)去的怕干事變成敢干事，不用擔(dān)心村民總懷疑你從中得多少好處。”

自實(shí)施村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)制度以來(lái)，后陳村創(chuàng)造了連續(xù)十一年村干部“零違紀(jì)”、村民“零上訪”、工程項(xiàng)目“零投訴”、不合規(guī)支出“零入賬”的“四零”紀(jì)錄，成為一個(gè)以監(jiān)督促進(jìn)制度完善、以監(jiān)督實(shí)現(xiàn)民主公開(kāi)、以監(jiān)督保障法治建設(shè)、以監(jiān)督推進(jìn)各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展的典型樣板。

舟山：網(wǎng)格管理，組團(tuán)服務(wù)

2011年，舟山魯家峙社區(qū)網(wǎng)格服務(wù)隊(duì)員在定期走訪時(shí)發(fā)現(xiàn)，居民吳某的一處房屋被其姐姐幾年前擅自以4000元的低價(jià)出售給胡某，但未辦理房屋過(guò)戶(hù)手續(xù)，胡某一直居住該房屋至今。現(xiàn)因該房屋即將拆遷，吳某欲退款給胡某收回房屋，雙方多次爭(zhēng)吵沒(méi)有結(jié)果。對(duì)此，在網(wǎng)格團(tuán)隊(duì)的人民調(diào)解委員會(huì)成員及社區(qū)巡回法官的“情”“理”“法”并舉勸說(shuō)下，一場(chǎng)糾纏不休的矛盾就此化解。

“這樣的事情還有很多，網(wǎng)格管理服務(wù)隊(duì)由于熟悉基層情況，通過(guò)定期走訪摸排對(duì)一些新出現(xiàn)的矛盾能夠及時(shí)得知，立即采取調(diào)解措施，常常能大大降低矛盾化解的難度。”一位網(wǎng)格團(tuán)隊(duì)的人民調(diào)解員說(shuō)。

“網(wǎng)格化管理、組團(tuán)式服務(wù)”，具體來(lái)說(shuō)，就是在不改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、社區(qū)（村）格局的前提下，以尊重傳統(tǒng)、著眼發(fā)展、便于服務(wù)和管理為原則，以自然村和相對(duì)集中居住區(qū)域?yàn)榛A(chǔ)，以家庭為基本單位，將100到150戶(hù)家庭劃定為一個(gè)網(wǎng)格，對(duì)應(yīng)每一個(gè)網(wǎng)格內(nèi)的群眾，設(shè)置服務(wù)團(tuán)隊(duì)，通過(guò)整合公共服務(wù)資源，對(duì)網(wǎng)格內(nèi)的居民進(jìn)行多元化、精細(xì)化、個(gè)性化服務(wù)。

通過(guò)“網(wǎng)格化管理、組團(tuán)式服務(wù)”工作，舟山的社會(huì)治安防控得到加強(qiáng)，“居安工程”建設(shè)扎實(shí)推進(jìn)，“無(wú)形化封閉”管理進(jìn)一步深化，特殊人群、流動(dòng)人口服務(wù)管理水平更加提升。近幾年來(lái)，整合落實(shí)了近30個(gè)部門(mén)的政務(wù)資源，問(wèn)題辦結(jié)率達(dá)到99%。近一年時(shí)間利用短信平臺(tái)發(fā)送服務(wù)信息1800多萬(wàn)條次，在改進(jìn)黨的群眾工作、加強(qiáng)基層社會(huì)治理和提升基層治理水平方面發(fā)揮了很好作用。

“以前是群眾有困難找我們，如今是我們主動(dòng)找困難群眾。” 舟山市糧食局辦公室主任陳建設(shè)道出了網(wǎng)格給民意表達(dá)渠道帶來(lái)的轉(zhuǎn)變。

舟山市委黨校經(jīng)濟(jì)與行政管理教研室主任丁友良表示，“網(wǎng)格化管理、組團(tuán)式服務(wù)”，作為基層社會(huì)管理的創(chuàng)新模式，有效地整合了各方面資源，完善了社會(huì)防控體系，暢通了群眾訴求渠道，夯實(shí)了維穩(wěn)工作的群眾基礎(chǔ)。其成功經(jīng)驗(yàn)是寓管理于服務(wù)之中，做到服務(wù)全方位，信息全覆蓋，充分了解社情民意，及時(shí)化解矛盾糾紛，把不穩(wěn)定因素消除在萌芽之中，從而促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定。

桐鄉(xiāng)：“三治合一”，基層善治

從濟(jì)南來(lái)杭州出差的張?zhí)m蘭周五把工作忙完，便直奔烏鎮(zhèn)，入住了網(wǎng)上預(yù)訂的一家掛著“烏鎮(zhèn)人家”的旅館。

“難得來(lái)一趟，剛好周六周日可以來(lái)烏鎮(zhèn)逛逛再回去，不耽誤下周一上班就行。”像張?zhí)m蘭這樣選擇入住“烏鎮(zhèn)人家”的游客有不少。但曾經(jīng)，烏鎮(zhèn)游客遠(yuǎn)超當(dāng)?shù)芈灭^能夠承受的接待量，供不應(yīng)求的現(xiàn)實(shí)催生了一批“地下”家庭旅館。在烏鎮(zhèn)景區(qū)旅館投訴中，“黑旅館”投訴居高不下。

多年來(lái)，烏鎮(zhèn)投入了大量人力、財(cái)力進(jìn)行查處整治，卻始終無(wú)法標(biāo)本兼治。直到2013年，烏鎮(zhèn)成功運(yùn)用法治、德治、自治“三治”的先進(jìn)理念，成立“烏鎮(zhèn)人家”協(xié)會(huì)，這才有了極大的變化。如今，游客到烏鎮(zhèn)，只要看到掛有“烏鎮(zhèn)人家”四個(gè)字的家庭旅館，即可安心入住。

烏鎮(zhèn)“三治合一”模式起源于2013年。當(dāng)年，桐鄉(xiāng)市高橋鎮(zhèn)組建了三支植根于民間的團(tuán)隊(duì)——百姓參政團(tuán)、道德評(píng)判團(tuán)、百事服務(wù)團(tuán)。由老百姓參與公共決策，自己的事自己說(shuō)了算，自己參與干，干得怎么樣自己評(píng)判。這一模式受到了村民的普遍好評(píng)，整個(gè)村子和諧團(tuán)結(jié)。

在高橋試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，桐鄉(xiāng)出臺(tái)了推進(jìn)“三治”建設(shè)的實(shí)施意見(jiàn)和工作方案，對(duì)該市“三治”建設(shè)的指導(dǎo)思想、目標(biāo)任務(wù)、工作內(nèi)容，作了全面規(guī)劃部署。同時(shí)，成立了“三治”建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，全面推進(jìn)“三治合一”建設(shè)。

“桐鄉(xiāng)探討了在縣一級(jí)符合治理體系現(xiàn)代化和治理能力現(xiàn)代化的縣域結(jié)構(gòu)。”浙江大學(xué)社會(huì)科學(xué)研究院院長(zhǎng)余遜達(dá)說(shuō)，“總的來(lái)看，桐鄉(xiāng)探討體現(xiàn)民主原則，在共治框架之下，能夠達(dá)到善治效果的共同方法和匹配能力。”

但有學(xué)者擔(dān)心，在基層社會(huì)治理中，政府可以“搭臺(tái)”，但“戲”歸根結(jié)底還是要民眾自己去唱。因此，除了要建立健全社會(huì)自治的各種法規(guī)制度，使自治與法治、德治有機(jī)結(jié)合，也要努力增強(qiáng)公民的社會(huì)自治能力，尊重公民的自治主體性，同時(shí)不斷擴(kuò)大社會(huì)自治的范圍，創(chuàng)造各種條件、擴(kuò)大各種渠道，讓公民有機(jī)會(huì)參與自治。

在實(shí)踐層面，“‘三治建設(shè)盡管已經(jīng)形成比較完備的工作體系，但這是一項(xiàng)基礎(chǔ)性、常態(tài)化工作，其成果無(wú)法用簡(jiǎn)單的一些指標(biāo)來(lái)衡量。”桐鄉(xiāng)市委書(shū)記盧躍東坦言，怎樣建立一個(gè)科學(xué)的評(píng)價(jià)體系來(lái)檢驗(yàn)基層“三治”成效，怎樣建立一個(gè)長(zhǎng)效化的運(yùn)行機(jī)制，是急需解決的一個(gè)問(wèn)題。

慶元：“五臺(tái)合一”，三級(jí)聯(lián)動(dòng)

受理群眾報(bào)警求助2萬(wàn)多起，成功聯(lián)合處置應(yīng)急類(lèi)案（事）件700余起；累計(jì)受理群眾投訴（建議）11221件，辦理率100%；累計(jì)受理問(wèn)政信息1326條，回復(fù)率99.54%——這是慶元縣社會(huì)服務(wù)管理指揮中心今年上半年的“成績(jī)單”。

“五臺(tái)合一”，是慶元于2013年8月將政府應(yīng)急聯(lián)動(dòng)、公安110、民政96345、住建數(shù)字城管、情報(bào)信息五個(gè)小平臺(tái)，整合成立一個(gè)社會(huì)服務(wù)治理大平臺(tái)，是我省首家社會(huì)服務(wù)管理指揮平臺(tái)。百姓遇到應(yīng)急處置、便民服務(wù)等問(wèn)題，打一個(gè)電話即可得到解決。

今年7月初，一陣大風(fēng)吹倒了縣生態(tài)公園一簡(jiǎn)易電線桿，電線掛地，火星直冒。這根電線桿位于公園游客密集區(qū)域，情況十分緊急。中心指揮平臺(tái)接到群眾報(bào)警后迅速發(fā)出指令。兩分鐘后，公園附近派出所派人抵達(dá)現(xiàn)場(chǎng)疏散人群；3分鐘后，縣消防隊(duì)抵達(dá)現(xiàn)場(chǎng)；8分鐘后，縣供電局向中心反饋已將問(wèn)題妥善處理。

“往常處理類(lèi)似突發(fā)性事件，需逐級(jí)匯報(bào)請(qǐng)示，耽誤時(shí)間。現(xiàn)在整個(gè)處理由中心統(tǒng)一指揮。”社會(huì)服務(wù)管理指揮中心主任姚增輝說(shuō)，通過(guò)建立橫、縱聯(lián)通機(jī)制，中心可橫向聯(lián)通縣級(jí)部門(mén)、縱向聯(lián)通鄉(xiāng)鎮(zhèn)村企，把各單位按應(yīng)急處置主次職責(zé)聯(lián)動(dòng)分級(jí)，分別承擔(dān)應(yīng)急類(lèi)、非應(yīng)急類(lèi)職責(zé)及后勤保障和責(zé)任追究等職能，大大提升聯(lián)動(dòng)效率和指揮效率。

處理這么多事情，如何做到綱舉目張？“聯(lián)動(dòng)就是平臺(tái)最大的特色！”慶元縣社會(huì)服務(wù)管理指揮中心主任練全裕說(shuō)，指揮中心橫向聯(lián)動(dòng)84個(gè)部門(mén)、19個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）以及100多家加盟商，縱向設(shè)立縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)聯(lián)動(dòng)網(wǎng)絡(luò)格局，通過(guò)統(tǒng)一的指揮調(diào)度平臺(tái)，跨區(qū)域、跨部門(mén)、跨警種，變“各自為政”為“合成作戰(zhàn)”。

浙江省公共政策研究院副院長(zhǎng)李金珊教授指出，全省首創(chuàng)的“五臺(tái)合一”社會(huì)管理創(chuàng)新模式，對(duì)促進(jìn)資源高效整合，有效提高部門(mén)行政執(zhí)行力，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定具有重要的意義，對(duì)提高政府服務(wù)水平和應(yīng)急處置能力將起到積極促進(jìn)作用，值得類(lèi)似慶元這樣欠發(fā)達(dá)縣市借鑒推廣。

湖州：戶(hù)籍改革，便民利好

2012年12月，位于浙江北部的湖州德清縣啟動(dòng)了一場(chǎng)意義深遠(yuǎn)的變革。經(jīng)浙江省政府批復(fù)同意，德清在全國(guó)范圍內(nèi)先行開(kāi)展戶(hù)籍制度改革。湖州全市逐步啟動(dòng)戶(hù)籍制度改革。到2016年1月1日，湖州全市啟用新的戶(hù)籍制度公共配套政策，真正結(jié)束二元制戶(hù)口時(shí)代，全市263萬(wàn)市民正式邁入城鄉(xiāng)戶(hù)口一元制新時(shí)代。這意味著，在醫(yī)療、教育、公共衛(wèi)生、養(yǎng)老保險(xiǎn)等城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)方面，所有湖州居民享受同等權(quán)利。

“戶(hù)籍改革后，允許一戶(hù)家里申請(qǐng)多本戶(hù)口本，辦事情方便多了。”湖州吳興區(qū)永福村村民陳聰告訴記者。

陳聰一家共10口人，在戶(hù)籍制度改革前一家只有一本戶(hù)口本，陳聰住城里，他弟弟住農(nóng)村，每次辦個(gè)事情，互相拿借很不方便。

“現(xiàn)在我和弟弟各自有了一本戶(hù)口本，真是解決了一個(gè)不小的難題。”陳聰說(shuō)。

“戶(hù)籍改革讓城鄉(xiāng)居民享受到了更多福利。”湖州吳興區(qū)八里店鎮(zhèn)曹報(bào)村黨支部書(shū)記沈國(guó)榮說(shuō)，“以前農(nóng)民投保新農(nóng)村合作醫(yī)療，門(mén)診報(bào)銷(xiāo)比例為30%左右，現(xiàn)在可以選擇城鎮(zhèn)醫(yī)保，報(bào)銷(xiāo)比例達(dá)到70%。”

此外，城鄉(xiāng)居民的福利待遇得到明顯提高。如湖州吳興區(qū)、南潯區(qū)城鄉(xiāng)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)由原先的城鎮(zhèn)580元/人每月和農(nóng)村435元/人每月調(diào)整為統(tǒng)一的664元/人每月。

湖州市公安局戶(hù)籍改革辦公室負(fù)責(zé)人吳誠(chéng)介紹，戶(hù)籍改革從體制上切實(shí)保障進(jìn)城鎮(zhèn)落戶(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，消除他們進(jìn)城的后顧之憂。

在農(nóng)村居民依法享有城鎮(zhèn)居民醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障等基本公共服務(wù)的同時(shí)，還能繼續(xù)享有原先擁有的山林承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體經(jīng)濟(jì)收益分配權(quán)等權(quán)益。據(jù)悉，2014年底，湖州全市共確權(quán)登記農(nóng)村土地、山林550萬(wàn)畝，發(fā)放農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證65.7萬(wàn)本。

專(zhuān)家表示，湖州在浙江省地級(jí)市率先完成城鄉(xiāng)一體化戶(hù)籍制度改革，取消農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)戶(hù)口性質(zhì)差別，建立以居住地登記為基本原則，合法穩(wěn)定住所或職業(yè)為基本條件的戶(hù)口遷移制度，為全省乃至全國(guó)實(shí)施戶(hù)籍制度改革提供了可操作、可推廣的模式和經(jīng)驗(yàn)。

余杭：法治指數(shù)，試驗(yàn)先行

75.7分，這是浙江省杭州市余杭區(qū)近日出爐的2015年度法治指數(shù)。早在2006年，余杭就在全國(guó)率先通過(guò)法治量化評(píng)估體系，探索區(qū)域治理體系和治理能力現(xiàn)代化、法治化新路。2008年6月15日，全國(guó)首個(gè)“法治指數(shù)”在余杭誕生，到現(xiàn)在已經(jīng)8年。“法治指數(shù)”制度不斷完善，已成為余杭各鎮(zhèn)、街道和部門(mén)施政成效的“晴雨表”。

該評(píng)估體系圍繞“黨委依法執(zhí)政、政府依法行政、司法公平正義、權(quán)利依法保障、市場(chǎng)規(guī)范有序、監(jiān)督體系健全、民主政治完善、全民素質(zhì)提升、社會(huì)平安和諧”法治建設(shè)的九大目標(biāo)設(shè)計(jì)評(píng)估指標(biāo)；對(duì)區(qū)直機(jī)關(guān)部門(mén)、鎮(zhèn)街、村社區(qū)三個(gè)層面進(jìn)行考核評(píng)估；同時(shí)對(duì)群眾滿(mǎn)意度進(jìn)行問(wèn)卷調(diào)查，綜合得出一個(gè)指數(shù)，全面反映余杭法治狀況。

71.6，71.84，72.48，72.56，73.66，74.01……法治指數(shù)保持逐年提升，是余杭法治化水平不斷提高的直接表現(xiàn)，也是余杭發(fā)展“法治GDP”的成果凝結(jié)。

“量化評(píng)估已成為余杭固化經(jīng)驗(yàn)、發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，推進(jìn)區(qū)域法治建設(shè)的一項(xiàng)長(zhǎng)效機(jī)制。”余杭區(qū)司法局負(fù)責(zé)人介紹，通過(guò)法治指數(shù)梳理存在的突出問(wèn)題和薄弱環(huán)節(jié)，以交辦的形式反饋到各有關(guān)職能部門(mén)限期整改。同時(shí)對(duì)各鎮(zhèn)、街道和部門(mén)實(shí)行法治年度考核，直接與干部獎(jiǎng)懲掛鉤，讓量化評(píng)估成為干部的“緊箍咒”，形成良性循環(huán)。

針對(duì)法治指數(shù)反映出的民生熱點(diǎn)，余杭整合、優(yōu)選一批涉及就學(xué)、就醫(yī)、群眾權(quán)利救濟(jì)以及環(huán)保衛(wèi)生、食品安全等民生熱點(diǎn)領(lǐng)域的工作項(xiàng)目，開(kāi)展“服務(wù)民生法治行”實(shí)事工程建設(shè)，并進(jìn)行績(jī)效評(píng)估。從中涌現(xiàn)出一系列法治惠民的創(chuàng)新舉措，如“1+X”立體化人民調(diào)解工作，以區(qū)交通事故調(diào)委會(huì)為工作示范，拓展行業(yè)性專(zhuān)業(yè)調(diào)委會(huì)建設(shè)，區(qū)交通事故調(diào)委會(huì)的一站式服務(wù)窗口獲得群眾頻頻點(diǎn)贊。

據(jù)余杭區(qū)司法局工作人員介紹，2009年至今，余杭先后推出了領(lǐng)導(dǎo)干部“述職述廉述法”“法務(wù)前置”“法律援助惠民”工程，“普法悅學(xué)帶”等70余個(gè)實(shí)事項(xiàng)目，提升群眾法治意識(shí)，給群眾帶來(lái)了實(shí)惠。

浙江大學(xué)光華法學(xué)院教授錢(qián)弘道認(rèn)為，在十八屆三中全會(huì)要求建立“科學(xué)的法治建設(shè)指標(biāo)體系和考核標(biāo)準(zhǔn)”的背景下，余杭這近十年實(shí)踐檢驗(yàn)的“標(biāo)尺”，具有極大的普適性，可供其他地區(qū)參考。