關于城市規劃建設的幾點思考

李艷琴

【摘要】本文通過對我國城市規劃現行管理體制問題和關系的分析，指出了現行規劃管理體制在很大程度上不能滿足市場經濟和依法行政的需要，提出了必須加快城市規劃管理體制改革的若干建議。

【關鍵詞】管理體制；體制制約；體制改革

改革開放二十年來，我國城市規劃事業突飛猛進，無論其地位還是作用，都有了較大的提高。隨著我國社會主義市場經濟體制的不斷發展完善和城市化進程進入快速發展階段，城市規劃工作又將進入一個嶄新時期。面對經濟體制的轉軌、面對跨世紀城市發展，城市規劃管理必將面臨新的挑戰。為此很有必要從宏觀層面對我國城市規劃管理的體制現狀進行較客觀地估價，才有可能為城市規劃管理體制改革奠定基礎，也只有摸清現狀，并將規劃管理體制改革放在我國經濟與政治體制改革的大框架之下，方可能建構一套符合中國實際的社會主義市場經濟體制下的城市規劃管理體制模式。

城市規劃管理實質上是實施城市規劃管理，沒有科學的健全的城市管理措施，城市規劃的目標是難以實現的。要把城市建設按照城市規劃的要求有計劃、有步驟地順利開展起來，發揮各種建設的作用，必須建立和做好城市規劃管理工作。中央政府多次提出城市政府要把城市規劃、建設及管理好，充分發揮城市的綜合效益，而管理工作占有更重要的地位。“三分規劃、七分管理”、“規劃是龍頭”等，都說明了城市規劃管理的地位與作用。

一、統一集中規劃管理權，真正把城市發展納入科學與法制軌道

市場經濟條件下作為政府宏觀調控手段之一的城市規劃管理主要是通過建立有效的城市調控機制，對城市運行實行導向和監控，以彌補市場經濟本身的弱點和缺陷給城市發展帶來的負面效應。為了實現城市資源的合理和有效利用，城市規劃管理必須充分發揮“有形的手”和“無形的手”雙重調節作用，實現向指令與指導、計劃與市場、直接與間接、行政與法律、管理與服務等多手段、多層次、多目標綜合管理職能的轉變。

《城市規劃法》賦予城市規劃行政主管部門十種管理權限，規劃管理權的問題是整個規劃管理工作的核心內容。管理權限的大小與到位與否直接關系到城市規劃實施的效果，無管理權就無法確保城市規劃目標的實現。現在的問題仍然是集權與放權的問題，由于受“開發區”封閉管理之影響，國務院三令五申的強調要集中規劃管理權，但現在仍有些地方有法不依、執法不嚴，擅自下放規劃管理權，人為造成規劃管理秩序的混亂，給城市發展產生了不可逆轉的破壞作用。鑒于此，城市規劃管理權限的界定建議在修改后，《城市規劃法》條款中進一步明確，特別要將設市的區和城市規劃區的各類開發區的各類建設活動統一納入城市規劃行政主管部門的城市規劃管理中，將市管的區和開發區規劃管理權以法律形式界定為市城市規劃行政主管部門。在科學界定什么是影響城市規劃或嚴重影響城市規劃的條件下，建議規劃法修改時，能否將對違法違章建設的強制執行權（拆除權）直接賦予城市規劃行政主管部門，否則，等經過一系列較長的法定過程后，造成既定事實，增大了損失，加大了執行的難度，也不利于將違法違章建設消滅在萌芽狀態中，這是當前規劃執法中矛盾最突出、影響最大的問題之一。

二、完善規劃重大事項決策的規則和程序

建立重大事項決策調查研究制度，涉及經濟社會發展全局和群眾切身利益的重大事項，經過實際調查研究后再納入決策程序。完善重大事項集體決策制度，在領導班子集體討論的基礎上，按照少數服從多數的原則決策重大事項。推行政務公開，實行重大決策事項公示、聽證制度，完善政府新聞發布制度和信息披露制度。建立健全專家咨詢和部門協調制度，實行城市規劃科學民主決策，推動城市規劃決策規范化。

三、尊重市場經濟規律，體現規劃的公平性

城市規劃的作用就是調控各方利益，使其達到整體利益最優。由于城市不同地段的地價存在級差，加上城市各地段的基礎設施條件、現狀建筑狀況、交通條件等不同，各地區的收益相差較大。

因此，在確定控規的經濟技術指標時要充分考慮到地塊的土地價值，尊重城市土地經濟規律，只有這樣，才能更好地調控各方的經濟利益，保證達到“保護公眾利益”的規劃目的。同時，對處于同一區位的土地，力求用地性質、地塊大小、容積率、建筑密度、建筑高度等技術指標一致，以保證土地利益的公正分配和規劃管理標準的公平統一，這樣項目建設方才會樂于遵守城市規劃。

四、精細控制好我們能控制的方面，靈活引導我們難以控制的方面

我們不得不承認，控規對城市建設各要素的作用是有限的，有的方面甚至可以說是失效的。因此，在實際的管理工作中，我們可不可以思考，盡量用最少、最易操作的指標和準則控制規劃管理和項目實施，把力量更多的集中在可以控制的方面，例如：道路，我們可以努力使道路線型方案更合理更優化，深化道路周邊場地的標高控制等；而對于地塊劃分、用地性質和每一地塊具體的經濟技術指標等則采取更宏觀、更靈活的方式進行控制，讓市場來調控，這樣實施效果可能會更好些。

五、重視規劃編制時的公眾參與，充分發揮城區政府和政府其他職能部門的作用

規劃編制時現狀調查不清，特別是對產權用地開發建設意向調查的缺失往往是導致控規可操作性差的主要原因，這給規劃管理人員在審批時造成了很多的困難。因此，在控規的編制階段就必須強調公眾參與，讓涉及到的產權用地單位都參與進來，當然這也意味著編制時的工作量將大大增加。

在時間緊、任務重的這種情況下，更應重視和發揮城區政府和相關政府職能部門（如發改委、國土、住建、環保等）的作用。

事實上，在城市建設中，職能部門和城區政府從某種意義上來說，是城市規劃的實施主體，而在以往的規劃管理工作中我們往往忽略了這一點，所以經常可以看到城區政府招商來的項目不符合城市規劃要求落不了地的現象，也經常出現規劃地塊推出去卻招不到商的尷尬局面。要改變這種狀況，就要在控規的編制階段向職能部門和城區政府通報編制計劃，收集他們的招商引資計劃、用地需求計劃、舊城改造計劃、基礎設施建設計劃、企業改造項目計劃等，將其納入規劃方案中全盤考慮。

總之，隨著我國經濟高速發展和城市化進程日益加速，城市建設正處于一個快速增長期。在大量的城市建設實踐過程中凸顯了諸多問題，如何完善城市建成區，如何預防在未來的城市建設中出現同樣的問題，城市規劃者、經營管理者要始終堅持以人為本、人與環境共生的戰略思想，汲取全世界的經驗和教訓，規劃建設好我們的城市。