國企員工持股仍在謹慎探索

李江寧

當(dāng)前看，國企員工持股不具備大發(fā)展的環(huán)境，但也不必再嚴格限制。中央企業(yè)如果不好搞，可以允許地方國企搞嘛。估計即使不做新的限制，地方國企也不可能出現(xiàn)十幾年前那種大規(guī)模員工持股，那種大規(guī)模的國有產(chǎn)權(quán)退出。我們沒有必要過分擔(dān)心

2016年8月，國務(wù)院國資委等三部門《關(guān)于國有控股混合所有制企業(yè)開展員工持股試點的意見》終于出臺了。一如之前的預(yù)料，這是一個規(guī)范意味大于鼓勵意味的文件。由此推論，國有企業(yè)員工持股改革目前仍然處于謹慎探索階段，還難以大規(guī)模發(fā)展。

這次員工持股改革意義主要限于激勵業(yè)務(wù)骨干。上世紀90年代中后期到2000年代初期席卷全國的國有中小企業(yè)產(chǎn)權(quán)改革，也可以稱為員工持股改革。如1992年剛開始時全員持股的山東諸城股份合作制改革。后來多數(shù)地方和多數(shù)企業(yè)演變成了經(jīng)營者持大股改革，或直接推行了經(jīng)營者持大股改革。據(jù)統(tǒng)計，員工和經(jīng)營者持股改革占到了當(dāng)時國企改革的90%以上。這種員工持股，可以看作是國企根本性質(zhì)的改革。改革后國有產(chǎn)權(quán)基本都退了出來，企業(yè)變成非公有制企業(yè)。企業(yè)的產(chǎn)權(quán)體制、公司治理、內(nèi)部運行機制等都發(fā)生了根本變化。但這次員工持股改革顯然不可能帶來這么多的變化。《意見》規(guī)定：“員工持股總量原則上不高于公司總股本的30%，單一員工持股比例原則上不高于公司總股本的1%……實施員工持股后，應(yīng)保證國有股東控股地位”。原企業(yè)主要負責(zé)人即使入股最多也只有1%，并且作為個人小股東一般不太可能再擔(dān)任董事長、法定代表人之類的職務(wù)了。因此，員工持股對改善公司治理的意義比較有限。目前看，這次員工持股最大的意義，就在于激勵業(yè)務(wù)骨干，留住優(yōu)秀員工。

《意見》對員工持股非常謹慎。除員工入股比例限制之外，還有一系列其他限制性規(guī)定，如只能增量入股，中央企業(yè)二級（含）以上企業(yè)以及省屬一級不開展試點，上級任命的企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員不得持股，試點企業(yè)營業(yè)收入和利潤90%來源于所在企業(yè)集團外部市場等。《意見》還規(guī)定國務(wù)院國資委首批選擇10戶企業(yè)試點，各省首批選擇5-10戶企業(yè)試點；2018年底進行階段性總結(jié)，視情況適時擴大試點。這對全國幾十萬家國有法人企業(yè)，甚至連杯水車薪都談不上。表現(xiàn)出對員工持股極其謹慎的態(tài)度。2003年國務(wù)院國資委成立后，出臺了《關(guān)于規(guī)范國有企業(yè)改制工作的意見》等文件，對以往國企改制一些不規(guī)范的做法進行了清理和改正。此后，地方范圍大規(guī)模的國有產(chǎn)權(quán)退出改革基本停止。但員工持股仍然在一些地方繼續(xù)推進，特別是在上市公司和科技型企業(yè)中還得到了各方面的鼓勵。而這次《意見》，基本沒有新的鼓勵性政策，而是增加了很多限制性規(guī)定。按照這些新規(guī)定，地方一些正在進行的員工持股可能要停止了，如上級任命的企業(yè)負責(zé)人參加上市公司員工持股計劃等。

以往出現(xiàn)的國有資產(chǎn)流失等問題影響了對員工持股的評價。上世紀90年代開始的國企改革主要表現(xiàn)為兩個方面的問題。一個問題是：地方政府推動的國有中小企業(yè)改革，很多出現(xiàn)了隱匿國有資產(chǎn)，低價轉(zhuǎn)讓，用企業(yè)資產(chǎn)擔(dān)保貸款購股等等；使得一些企業(yè)經(jīng)營者空手套白狼一夜暴富。另一個問題是：企業(yè)經(jīng)營管理人員持有下一級企業(yè)股份，利用關(guān)聯(lián)交易將國企利益輸送到員工持股的公司，造成國有資產(chǎn)流失。這種情況當(dāng)時在電力企業(yè)特別突出，員工持股的發(fā)電公司往往分紅很多，而員工不持股的卻常常虧損嚴重。煤炭等資源類國企這種情況也比較普遍。國務(wù)院國資委成立后，基本停止了第一種類型的改革；對第二種員工持股，則花費很大精力進行了規(guī)范和清理。清理的主要界線就是上級公司員工不能持有下級企業(yè)股份。以往出現(xiàn)的這些問題，嚴重影響了國務(wù)院國資委等中央部門對員工持股的認識和態(tài)度。

對員工持股的態(tài)度更深層次上取決于對國企改革的根本認識。上世紀90年代轟轟烈烈的國有中小企業(yè)產(chǎn)權(quán)改革，在當(dāng)時是有共識基礎(chǔ)的。從中央層面講，主張抓大放小，對國企進行戰(zhàn)略性調(diào)整。從地方層面講，就是不求所有，但求所在；能賣就賣，不能賣就送。因為當(dāng)時國企正處于一種普遍的危機狀態(tài)，已經(jīng)成為各級政府特別是地方政府的包袱。這也與當(dāng)時效率優(yōu)先的主流意識相一致。而目前對國企的主要方向各方面還沒有完全達成共識。從學(xué)術(shù)領(lǐng)域看，多數(shù)專家學(xué)者主張國企能退就應(yīng)該退。而中央部門則堅持國企做強做大。地方政府，特別是市、縣級政府，除傳統(tǒng)的公益類國企和近些年新成長的城投類企業(yè)外，已經(jīng)沒有多少國企了。從整體層面看，國企正在經(jīng)歷新一輪經(jīng)濟調(diào)整的生存壓力，但比起90年代還是要好很多。如果沒有對國有經(jīng)濟和國企產(chǎn)權(quán)進一步調(diào)整的共同認識，員工持股也就不可能得到大力的推動。

國資委作為一個中央部門推動員工持股有很大局限性。一方面，國資委是管國企而不是管整個國民經(jīng)濟的。國企的大規(guī)模退出，顯然不符合國資委的部門利益。即使不直接退出，只是讓國有與民營或者員工混合一下，也會大大增加國資委的管理難度。另一方面，從所管企業(yè)的規(guī)模看，中央企業(yè)動輒資產(chǎn)規(guī)模幾千億，員工十幾萬人。持股1%，就是億元、十億元級的。而且很多中央企業(yè)都是擔(dān)負國家戰(zhàn)略任務(wù)的。因此中央企業(yè)很難搞員工持股。這些年，中央部門出臺的文件政策很多都有一個共同的局限，就是沒有照顧到各個地方存在的一些特殊情況。例如這次將國企區(qū)分為公益類和商業(yè)類兩大類，其中商業(yè)類的又區(qū)別為充分競爭和關(guān)系國家安全國民經(jīng)濟命脈兩個小類。但從省一級看，這第二小類商業(yè)性國有企業(yè)非常少；市、縣級更基本上沒有。市、縣更多的是那些公益類和城投類公司。更大的區(qū)別是，地方國企規(guī)模比中央企業(yè)小得多。他們搞員工持股，從技術(shù)操作層面看難度會小很多。20世紀80年代、90年代，中央層面推動國企改革的是國家經(jīng)貿(mào)委和國家體改委。特別是國家體改委地位很高又利益超脫，所以推動國企改革特別積極而且有力。當(dāng)前的國資委作為出資人代表顯然沒有當(dāng)年體改委的超脫，也沒有體改委的影響力。

關(guān)鍵是處理好規(guī)范與發(fā)展的平衡關(guān)系。國資委的角色功能定位有很大的矛盾性。這幾年來自高層、學(xué)者乃至民眾的不同批評，更讓國資委常常顯得手足無措。這次員工持股意見就是這樣。這是一個鼓勵性政策文件，還是一個規(guī)范性政策文件？從作為貫徹落實十八屆三中全會系列文件的初衷來看，這應(yīng)該是一個鼓勵性政策文件。但從其具體內(nèi)容看，更像是一個規(guī)范性文件。客觀而言，目前國企員工持股既不具備大力推進的條件，也不應(yīng)該在前些年已經(jīng)出臺了很多規(guī)范政策的基礎(chǔ)上進一步趨嚴了。國資委總是擔(dān)心國有資產(chǎn)流失問題。其實這方面的爭論已經(jīng)進行了二三十年了。是改革流失多還是不改革流失多？有其利必有其弊，世界上沒有十全十美的事情。關(guān)鍵是把握好一個時期的主導(dǎo)方向。電商有漏稅等問題吧，但在一定時期不必大力去糾正。網(wǎng)約車有安全管理等等問題吧，但目前總的傾向還是應(yīng)該鼓勵。政策都是為一個時期的政治目標服務(wù)的。員工持股，從世界范圍看獲得了很多國家的鼓勵；從中國國企改革的歷史與未來看，也有著非常重要的意義。當(dāng)前看，國企員工持股不具備大發(fā)展的環(huán)境，但也不必再嚴格限制。中央企業(yè)如果不好搞，可以允許地方國企搞嘛。估計即使不做新的限制，地方國企也不可能出現(xiàn)十幾年前那種大規(guī)模員工持股，那種大規(guī)模的國有產(chǎn)權(quán)退出。我們沒有必要過分擔(dān)心。

作者系中國體改研究會理事