房屋用途臨時變更規劃管理研究
——以舟山普陀區為例

江 篪，羅文靚，龔韓慶（．浙江大學城鄉規劃設計研究院有限公司，浙江杭州3003；．浙江安地建筑規劃設計有限公司，浙江杭州30058）

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房屋用途臨時變更規劃管理研究
——以舟山普陀區為例

江 篪1，羅文靚2，龔韓慶1
（1．浙江大學城鄉規劃設計研究院有限公司，浙江杭州310013；2．浙江安地建筑規劃設計有限公司，浙江杭州310058）

摘 要：房屋用途臨時變更在城市尤其在老城區普遍存在，適時適度的臨時變更不僅能節約城市資源、快速促進城市更新，更是為保護城市風貌、延續城市空間肌理提供了新的思路．然而，舟山普陀區的案例研究表明，目前臨時變更管理中存在變更隨意、審批不嚴、有礙民生及資源浪費等問題．為逆轉現行管理的無序狀態，探討臨時變更的規劃管理制度設計，以期將其納入法制框架．研究指出，探討房屋用途臨時變更規劃管理對平衡政府、開發商及民眾等多方面的利益，促進城市快速更新和可持續發展具有重要意義．

關 鍵 詞：房屋用途臨時變更；土地收益金；舟山普陀區

近年來，舟山市普陀區城市發展迅速，舊城區處在快速更新階段．由于城市商業服務業態轉換頻繁，使一些房屋的用途與原規劃用地性質不符，對城市交通、消防、環境等造成了較嚴重的影響，同時也引發了諸多社會矛盾．

針對城市快速發展和更新帶來的問題，2008年，舟山市普陀區人民政府推出了普陀城區網點申請營業聯合會審制度（以下稱五小行業聯合會審）（［2008］33號文件）．按聯合會審制度的規定（以下簡稱聯合會審），5個商業服務行業（1．餐飲業（包括酒店、中西式餐、快餐、熟食、干濕點心）；2．加工業（包括鋁合金、白鐵皮、建材加工、機械維修制造加工）；3．修理業（包括機動車與非機動車修理、汽車美容、洗車）；4．娛樂休閑業（包括旅館、歌舞廳、KTV、酒吧、棋牌室、茶室、網吧、臺球室、咖啡廳）；5．其他行業（包括茶水灶、浴室、足浴、水果批發、廢品收購、美容美發（理發店除外））的新批或變更證照必須經由區城管辦牽頭，包括區經貿局、公安分局、建設局、交通局、衛生局等部門的聯合會審．聯合會審制度一定程度上可控制五小行業之間的業態轉換．但在實際操作中又出現了新的問題．

雖然有很多業態轉換申請是合理和必要的，但因沒有有關房屋用途臨時變更方面的正式文件，規劃管理部門難以把握，只能擱置或拒絕申請，進而導致矛盾．

為此，普陀區規劃部門開展了“臨時變更建筑物使用功能”的規劃管理研究工作，并起草了《舟山市普陀區加強與完善現有建筑物臨時改變使用功能規劃管理規定（討論稿）》．由于一些細節未能明確，例如土地收益金的確定和收取標準、方法等，一直擱置未能施行．

縱觀《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國城市房地產管理法》《中華人民共和國物權法》等，未見有對臨時變更房屋用途方面的管理規定［1－3］．2010年，《浙江省城鄉規劃條例》首次提出了對房屋用途規劃管理的規定．條例第四十七條：“房屋使用人應當按照建設工程規劃許可證確定的用途使用房屋．確需臨時改變房屋用途的，應當經城市、縣人民政府城鄉規劃、國土資源主管部門批準，并按照城市、縣人民政府的規定交納土地收益金．”同時還規定，臨時變更房屋用途的期限不得超過5a，每次延續期限不得超過2a［4］．

這里，所說的房屋用途臨時變更是指房屋使用人在不改變土地使用性質的前提下，臨時改變建設工程規劃許可證和圖紙中載明的房屋使用功能．主要有2種情形：一種是住宅房屋的使用人將住宅改為商業用房或者辦公用房，作為商業經營場所或者單位辦公場所；另一種是工業企業將工業廠房改為商業用房，開設專業市場或者經營酒店、旅游、娛樂業等［5］．本研究的對象是指已臨時改變或擬臨時變更用途的現有房屋，不包括通過改變土地使用登記證上的土地性質（土地經重新出讓）進行房屋用途變更的情況．

1 房屋用途臨時變更的案例簡介

目前，在未制定相關管理條例的情況下，普陀區在實際規劃管理中有3個臨時變更案例．

1．1 某部隊營房案例

該部隊營房周圍是居住小區，總建筑面積1 700 m2．為改善營房臟亂差的現狀，于2011年提出申請將已整治的營房變更為招待所．規劃部門對該申請進行為期10d的公示，在無異議的情況下，又召集利害關系人代表、社區代表以及賓館代表舉行了聽證會，并經五小行業聯合會審，最終批準其變更申請，變更期限為2a．

本案例中，將閑置的營房整治后變更為賓館，不僅使房屋價值得到充分體現，給部隊帶來經濟效益，也在一定程度上提升了周邊區域的環境．這種雙贏做法需要具有房屋荷載、質量等硬性條件．

1．2 A集團辦公樓案例

A集團辦公樓為3層建筑，建筑面積為1 086 m2；另有附屬食堂用房，總建筑面積約為300m2．

該地塊的規劃用地為住宅，但過去A集團一直作為辦公樓使用．這屬于新區開發過程中的歷史遺留問題，除了A集團的辦公樓外，還有5幢住宅樓被A集團作為辦公樓出租．2010年底，由于公司搬遷，考慮到該區域的特點及較強的商業氛圍，加之周邊有一定的停車位，A集團提出了對現有辦公樓及其附屬用房進行商業開發的申請．最后由區政府會議批示（抄告單），經過五小行業聯合會審，同意其變更申請，臨時變更為商業用房，變更期限為5a．

1．3 C樓盤商務3號樓案例

C樓盤商務3號樓建筑共6層，原設計1層為商業用房、2～6層為辦公用房，建筑面積5 190m2．

2011年，提出將該樓盤3號樓用途臨時變更為酒店用房的申請．該酒店屬重點引進項目，除基本的住宿功能外，還將開發餐飲、娛樂等配套設施．

變更申請提交時，樓盤還未通過規劃驗收，房產證和土地證均未取得．原則上應不予批準．

在其后的五小行業聯合會審中，因該項目在交通流量和泊車場地上均存在較大問題：一是由于該房屋位于盡端支路上，出入必須經過居住區主入口，這將對小區居民的出入通行造成較大的影響；二是辦公樓改為酒店，對停車泊位的需求也會顯著加大，勢必會形成停車擠占公共通道的問題．因此，在最初的聯合會審中，交通、消防部門未予批準．考慮該項目是區政府招商引資的重點項目，對區域經濟發展有益，經多方協調和整改后，最終獲批，臨時變更期限為2a．

2 房屋用途臨時變更案例問題分析

以上3個案例分別是部隊經營、國資企業經營和招商引資活動所帶來的房屋用途臨時變更問題，具有一定的代表性．結合其他若干變更申請案例（大量申請案例未獲批），總體上看，臨時變更的核心目的都在于通過房屋用途變更，實現土地使用的更大收益．

由于沒有正式的管理規定，盡管3個案例都是通過申請表的形式予以批準的，但具體而言，因為涉及不同的主體和利益，審批過程的繁簡程度也大不一樣．主要問題有：

2．1 相鄰關系復雜、涉及的民生問題較多

房屋用途臨時變更的相鄰關系復雜，往往會涉及若干民生問題．如果處理不好，會引發很多社會矛盾．潛在的問題主要有：

（1）對周邊居民的生活產生較大影響．尤其是住宅改為辦公、賓館、餐飲等經營性用房，噪音、污水、廢氣、炫光對周邊的居住環境影響較大；

（2）增加市政運營負荷．由非經營性用途轉變為經營性后，往往會增加市政運營負荷（水、電、環衛等市政設施與服務），特別是交通量的驟增等將造成城市道路擁堵，對周邊居民的出行帶來安全隱患．

（3）占用更多的社區資源．如果變更處在住宅區內，將占用更多住宅區的物業管理、公共設施（如電梯、停車場）資源．

2．2 眼前利益驅動，自發性強，隨意性大

從臨時變更的動因來看，大多是企業或個人受經濟利益驅動的自發申請行為，缺少城市整體發展規劃管理的引導．一方面，建筑用途的臨時變更帶有較大的隨意性，跟風的心理較重；另一方面，片面注重個體眼前利益，致使用途改變后形成若干不利的外部影響，或者在較短的時間內頻頻易主、多次改變．

2．3 審批程序不完善，管理中的操作難度大

當審批程序不完善，或者事關重大利益時（如重點招商項目、“軍隊－地方”關系等），即使規劃部門試圖照章辦事，決策也會受到更高層面的影響．因為很多時候，在特定的市場利益面前城市政府需要妥協，以便獲得整體經營上的最優收益．面對這些問題，迫切需要建立適宜的規劃管理程序，以提高規劃審批的可操作性．

2．4 土地收益金流失，城市市政經營受損

土地收益金是因變更后需占用更多市政公用資源而向申請人征收的款項，土地收益金也是對城市和相關利害人合法權益的補償．

臨時變更之所以能獲得更多收益金，很大程度上是通過城市政府持續的市政公用事業投入所帶來．因此，從市政經營的角度，需要與地段的市政投入掛鉤，明確臨時變更的土地收益金收取標準和收取程序．具體可參照城市地價確定，但在性質上，這里的土地收益金與收取劃撥土地的年租金是不一樣的．

3 房屋用途臨時變更管理政策設計

為加強資源的有效利用，規范房屋的使用，促進城市可持續發展，在以上調研分析的基礎上，針對房屋用途臨時變更，提出如下政策設計思路：

3．1 政策目標與基本框架

3．1．1 目 標

構建政策框架，完善程序設計、明確實施細則．從制度上規范房屋用途的臨時變更行為，使房屋用途臨時變更成為城市有機更新的重要途徑．

3．1．2 基本框架（見圖1）

3．2 政策設計

3．2．1 基本條件審核

3．2．1．1 申請人材料

申請人應當準備如下材料：

1．申請人身份證明、房屋產權證、土地使用權證；

2．《建筑工程規劃許可證》及其附件、附圖（未核發過的建筑除外）．建筑工程驗收合格證明文件及其附圖；

3．申請房屋的原設計文件、圖紙及變更用途后的裝修設計方案和相應圖紙；

4．房管部門出具的房屋質量鑒定書；

5．具有城市規劃和建筑設計資質的設計單位編制的房屋用途變更技術論證報告．

3．2．1．2 適用范圍

適用于城市規劃區范圍內利用現有房屋臨時改變用途從事商業、商務、娛樂等經營性活動的行為．3．2．1．3 對 象

在居住用地、公共管理與公共服務設施用地、商業服務業設施用地、工業用地、物流倉儲用地上合法的、完成竣工驗收并投入使用5（3）a及以上的房屋．

新建房屋原則上不得變更用途，特殊情況如處在城市邊緣區、新城拓展區等一些城市功能尚未明確、商業配套設施尚未成熟的地段，經規劃論證或設定特殊的政策分區，可以準許臨時變更．

3．2．1．4 不同標準的審批程序、優先級

臨時改變房屋用途影響近期建設規劃或者控制性詳細規劃實施以及交通、市容、安全等的，城市、縣人民政府城鄉規劃主管部門不得批準．

圖1　房屋用途臨時變更政策實施基本框架Fig．1 The framework of regulations of temporary alteration of housing function

為滿足老城區功能提升和新城區服務配套，需要臨時改變房屋使用功能的，可適用簡易程序，予以優先審批．

對區級以上政府重點工程、重要的旅游商貿項目、重要的招商引資項目，符合民生要求的需要臨時改變房屋使用功能的，予于優先審批．

3．2．2 規劃論證

規劃部門根據申請人提交的房屋質量鑒定書和技術論證報告，對該申請是否符合城市發展要求，以及對周邊地塊交通、衛生、城市管理等方面的影響進行規劃論證．

對于房屋變更用途的設計方案，尤其是涉及內部格局改造和外立面裝修的，可征求建筑、結構專家的意見．

規劃部門進行規劃論證后，出具規劃論證意見．3．2．3 部門協作

現有建筑用途臨時改變使用功能涉及國土資源、交通、環保、環衛、消防、文化等行政主管部門管理職責的，由規劃部門協同各相關部門做好聯合審查、管理、監督工作．

3．2．4 相鄰關系的處理

房屋臨時變更使用功能涉及利害相關人權益和公眾利益的，應進行公示，征求利害相關人和公眾的意見．公示意見應作為規劃部門是否核發變更許可的依據之一．

3．2．5 土地收益金的收取

3．2．5．1 土地價值評估

對申請變更的房屋所在土地的價值評估，應由具有相應資質的評估機構，根據周邊地塊同一用途的土地價值，對用途變更后的土地溢價進行評估，并出具評估報告．

3．2．5．2 土地收益金收取

現有房屋經批準臨時改變為經營性使用功能的，土地權屬人應繳納相應價款的土地收益金．

土地收益金作為房屋用途改變后提高對市政基礎設施的利用強度而給付的一種補償，應根據具體的經營活動種類，核定收取房屋用途變更后增值的土地收益金比例．

具體收取標準應根據當地城市發展情況，由地方國土資源部門和財政部門聯合制定管理規定，財政部門負責對土地收益金進行專戶管理．申請人向財政部門繳納土地收益金后，取得土地收益金繳納憑證．

3．2．6 后續監管和保障問題

3．2．6．1 工商管理部門年檢

申請人在取得房屋用途臨時變更許可證和土地收益金繳納憑證后，方可辦理營業執照，由工商管理部門負責核對所有材料并核發營業執照．

作為房屋用途臨時變更的后續監督，工商營業執照年檢的同時核查房屋用途變更的年限．及時對非法變更及超出臨時變更年限仍未辦理延期手續的行為進行查處．

對在相關規定頒布之前已做出變更的房屋，應限期按要求向規劃部門提出申請，經審查后符合規定要求的予以補辦相關手續．

3．2．6．2 期限、延期及到期后的處理

臨時變更房屋用途的期限不得超過5a．期限屆滿確需延續的，可以在期限屆滿前60日內向規劃部門申請辦理延續手續，每次延續期限不得超過2a．

規劃部門通過延期手續的辦理，可有效監管臨時變更用途的房屋，如有發現任何不滿足變更要求或對周邊環境造成較大影響的房屋，可即時要求做出調整，對逾期或拒不執行調整的單位，予以嚴肅處罰．

4 結 語

隨著城市化步伐的不斷加快，城市空間不斷向外擴張，大量的工業和倉儲用地外遷，老城區的用地功能正在轉變：商業零售、商務娛樂等功能向中心集聚，在此動態轉變過程中，迫切需要對原有的功能布局進行調整．因而，房屋用途臨時變更是當前城市快速發展和更新催生出的普遍現象．

其對城市發展、居民生活的影響具有正負兩面性．合理的房屋變更能促進城市尤其是老城區的更新，節約城市發展資源，是城市規劃環節的有力補充，同時為保護城市景觀風貌、延續城市歷史文脈及空間肌理提供了新的思路．但是，由于現行規劃體系中對此類變更行為管理的缺位，致使現階段的房屋變更情況基本處于相對無序的狀態，不僅不能有效促進城市更新，而且給城市居民帶來很多負面影響．

由于房屋用途臨時變更涉及政府、開發商和普通民眾等多方利益，為最大化各方利益，必須逆轉現行管理的無序狀態，將其納入法制框架，只有這樣才能更有效地規范這種行為．筆者建議在系統分析和合理評價的基礎上，制定出房屋用途臨時變更基本管理細則，各地再根據自身情況進一步細化，尤其是要落實對土地收益金的管理細則，以保障城市市政基礎設施的合理使用強度，避免城市公共利益受損．因此，從城市管理和發展層面而言，探討并普及房屋用途臨時變更規劃管理研究，對維護城市公共利益、促進城市快速更新和可持續發展具有重要意義．

參考文獻（References）：

［1］ 全國人民代表大會常務委員會．中華人民共和國土地管理法（2004－08－28）［Z］．北京：全國人民代表大會常務委員會，2004．National People’s Congress Standing Committee．The Land Administration Law of PRC（2004－08－28）［Z］．Beijing：National People’s Congress Standing Committee，2004．

［2］ 全國人民代表大會常務委員會．《中華人民共和國城市房地產管理法》（2007－08－30）［Z］．北京：全國人民代表大會常務委員會，2007．National People’s Congress Standing Committee．Urban Real Estate Administration Law of PRC（2007－08－30）［Z］．Beijing：National People’s Congress Standing Committee，2007．

［3］ 全國人民代表大會．《中華人民共和國物權法》（2007－10－01）［Z］．北京：全國人民代表大會常務委員會，2007．The National People’s Congress．The Property Law of PRC（2007－10－01）［Z］．Beijing：National People’s Congress Standing Committee，2007．

［4］ 浙江省人民代表大會常務委員會．浙江省城鄉規劃條例（2010－05－28）［Z］．杭州：浙江省人民代表大會常務委員會，2010．Zhejiang People’s Congress Standing Committee．Urban and Rural Planning Regulations in Zhejiang（2010－05－28）［Z］．Hangzhou：Zhejiang People’s Congress Standing Committee，2010．

［5］ 丁祖年．〈浙江省城鄉規劃條例〉釋義與應用［M］．杭州：浙江人民出版社，2010．DING Zunian．‘Urban and Rural Planning Regulations in Zhejiang’Interpretation and Application［M］．Hangzhou：Zhejiang People’s Press，2010．

Research on the regulations of temporary alteration of housing function：Example for Putuo district，Zhoushan

JIANG Chi1，LUO Wenliang2，GONG Hanqing1（1．Zhejiang University Urban－Rural Planning ＆Design Institute，Hangzhou310013，China；2．Zhejiang Andi Architecture ＆Urban Design Co．Ltd，Hangzhou310058，China）

Journal of Zhejiang University（Science Edition），2016，43（1）：122－126

Abstract：Temporary alteration of housing function is widespread phenomenon that exists in the city．Timely and measurable temporary alteration not only can save city resources，promote urban renewal，but also can provide a new idea to protect the city style and extend urban spatial texture．However，the cases of Putuo district illustrate that existing temporary alteration has many problems such as changing at will，lack of standardized management，interfering with the people’s livelihood and waste of city resources．To reverse the current disordered management，we design the management system of temporary alteration，so as to put it into the legal framework．Discussing the management of housing function temporary alteration has great significance to balance the interests of government，developers and the public，as well as the city renewal and sustainable development．

Key Words：temporary alteration of housing function；land revenue；Putuo district of Zhoushan

作者簡介：江 篪（1981－），男，高級工程師，主要從事城市規劃及相關研究，E－mail：11709037＠qq．com．

基金項目：國家自然科學基金資助項目（10204018）．

收稿日期：2015－05－25．

DOI：10．3785／j．issn．1008－9497．2016．01．020

中圖分類號：TU 984

文獻標志碼：A

文章編號：1008－9497（2016）01－122－05