無煙上海：漸近的現實

徐賽虎

近6年來，上海市依法控煙的監管執行力持續多年在全國處于領先地位

上海健康促進委員會近日組織的一項4萬余人響應的“無煙環境立法”輿情調查顯示，94%的投票者理解和支持本市工作場所和室內全面禁煙，67%面對二手煙困擾時會選擇適當方式勸阻。其支持率不亞于2016年剛實施的“最嚴煙花爆竹禁放令”。

有利于控煙的群眾基礎，堅定了上海市有關部門的信心。《瞭望東方周刊》記者獲悉，上海市健康促進委員會、上海市衛計委將全力爭取各界支持，牽頭開展《上海市公共場所控制吸煙條例》修訂相關工作，完成修訂前后的數據調查、對比監測和執行評估，以及一系列知識科普和配套宣傳活動。

上海無煙環境立法有望在2016年11月舉行第九屆全球健康促進大會之前實現突破。

上海控煙，曾領風氣之先

“全面無煙，北京、紐約、倫敦這些國際大都市都做出了很好的榜樣，上海沒有理由不行。當然，上海有機會做得比它們更好！”2016年3月25日，在復旦大學健康傳播研究所“無煙上海健康傳播項目啟動研討會”上，世界衛生組織駐華代表施賀德很看好上海。

? ? 上海地鐵徐家匯站屏蔽門上顯著的禁止吸煙標志

施賀德對《瞭望東方周刊》表示，上海在許多方面都領中國城市的風氣之先，如果不能實現全面無煙，那這座城市的聲譽會受到影響。

早在1994年，上海就在全國率先制定了《上海市公共場所禁止吸煙暫行規定》。此后2003年11月10日，中國作為第77個締約方簽署了世衛組織《煙草控制框架公約》，并于2005年8月28日經過全國人大批準。而上海于2010年正式實施的《上海市公共場所控制吸煙條例》（以下簡稱《條例》），是《公約》在中國生效后，第一部由省級人大頒布的控煙法規。

上海市健康促進委員會2016年2月29日發布的《上海市公共場所控煙狀況》白皮書顯示，近6年來，上海市依法控煙的監管執行力持續多年在全國處于領先地位，共檢查各類公共場所200萬戶（次），責令整改2.3萬戶（次），調整到位率89.5%;立案處罰并罰款案例數基本實現逐年上升趨勢，共罰款場所971家、個人482名，罰金共計1871240元。

法定場所的整體吸煙發生率，則繼續保持了《條例》實施6年來逐年下降的態勢，實現“五連降”。

然而，隨著依法控煙實踐的推進，《條例》的不足之處逐漸顯現。例如規定餐飲場所、娛樂場所、旅館某些公共場所可以設置吸煙區（室），工作場所只規定國家機關所在建筑物內的公共活動區域禁止吸煙等，與《公約》要求采取有效立法措施，在室內工作場所、室內公共場所、公共交通工具全面禁煙，仍有明顯差距。

其他省市的控煙立法步伐明顯加快，也對上海修訂《條例》提出了迫切要求。如2015年6月1日起正式施行《北京市控制吸煙條例》，是國內與世界衛生組織制定的《煙草控制框架公約》最為接軌的一部地方性法規，獲得世衛組織“點贊”。

違法吸煙或與個人信用掛鉤

2016 年春節上海“最嚴煙花爆竹禁放令”后，空氣質量同比明顯提升，上海外環以內區域煙花爆竹垃圾也難見蹤影。

“為促使吸煙者和禁煙場所增強守法意識和責任，相關政府部門考慮借鑒《上海市煙花爆竹安全管理條例》的經驗，”上海市健康促進委員會副主任、市衛計委巡視員李忠陽對《瞭望東方周刊》表示，“相關部門將在立法中提出：把個人在禁止吸煙場所內吸煙的有關信息，納入本市公共信用信息服務平臺。這有利于預防違法行為，推動法規有效實施。”

本刊記者了解到，春節期間“最嚴煙花爆竹禁放令”成功實施，禁令范圍內幾乎未聽到一聲爆竹聲，背后是上海5萬民警和30萬名平安志愿者默默付出。而在推進“室內全面禁煙”的過程中，上海也將充分發揮志愿者的作用，包括宣傳和勸阻等。

此外，上海還將堅持多部門執法，教育與懲戒并重，進一步突出場所管理主體和吸煙者的責任，提高違法成本。各級監督人員接受培訓;全市控煙投訴熱線歸并入市民熱線“12345”;并及時公布監督執法情況。

復旦大學健康傳播研究所所長傅華對《瞭望東方周刊》說：控煙不應僅僅是政策部門和公共衛生部門參與，還需要社會各個層面共同努力，分工合作，需要政府、科研、衛生、高校、醫院、社區、傳媒、非政府組織等各領域專家學者共同倡導和行動，其中也包括對煙草營銷的抵制等。

“北京行，上海也一定行”

與此同時，上海相關機構也著手借鑒北京等城市的控煙經驗。

2015年開始實施的《北京市控制吸煙條例》明確，所有公共場所、工作場所室內區域及公共交通工具禁止吸煙，約定文保單位、體育場及部分以未成年人為主要活動人群的室外場所禁止吸煙。

中國疾病預防控制中心控煙辦公室副主任姜垣對《瞭望東方周刊》表示：北京于2015年施行的無煙立法，是中國地方無煙立法的一個很好的范例。北京真正做到了符合《公約》要求的公共場所全面禁煙、沒有例外;不僅在立法前進行了全方位的宣傳，還在立法后嚴格持續執法，100天對違法吸煙罰款達40萬元。

“上海有很好的控煙基礎。”李忠陽說，但控煙工作是一個長期復雜的工作，上海也要向北京學習，發動全體公眾來參與。

2016年1月8日，為提高媒體宣傳控煙的共識度，上海舉辦了“上海市無煙立法培訓班”。同時，相關部門還邀請京滬兩地的權威行政法學專家、執法部門代表、新聞宣傳機構等舉行上海無煙法制建設研討會。

接受《瞭望東方周刊》采訪的專家一致認為，北京的無煙立法，是一次立法、執法、學法有機銜接的成功實踐，也是一次動員全社會共同參與法制建設的成功范例。

新探健康發展研究中心副主任吳宜群對《瞭望東方周刊》介紹說，北京在控煙方面，鼓勵場所經營者、管理者采用煙霧報警、濃度監測、視頻圖像采集等技術手段，加強對本場所的管理;設置公開統一的舉報電話，全民參與。

吳宜群認為，“全面無煙，北京行，上海也一定行！”

18個城市實現公共場所無煙立法

據本刊記者了解，截至2015年底，在公共場所無煙立法（包括地方性法規和規章）的城市已達18個（銀川、上海、哈爾濱、天津、杭州、廣州、鞍山、克拉瑪依、青島、紹興、蘭州、深圳、長春、唐山、南寧、西寧、北京、福州）。

而在北京和上海等城市進行的輿情調查顯示，公眾對室內公共場所和工作場所全面禁煙的支持度很高。即使是吸煙者，對各類公共場所室內全面禁煙也有很高的支持度。

控煙在當下取得的成果有目共睹。據中國疾病預防控制中心控煙辦公室副主任姜垣提供給《瞭望東方周刊》的數據顯示，與2010年相比，2015年工作場所、公共場所、公共交通工具及家中看到有人吸煙的比例均有所下降。

但同時提供的另兩組數據也顯示，控煙在中國依然任重道遠：國際煙草控制政策評估項目（ITC）進行了一項調查，與參與調查的18個國家相比，中國人在工作場所和在家吸煙的比例最高，不僅遠超歐美等高收入國家，也顯著高于馬來西亞、贊比亞等中等收入國家。

姜垣表示，目前來看，中國在控煙領域還有很大的努力空間，包括提高煙草稅，與國際接軌香煙包裝和宣傳戒煙知識技能等。

由中國疾病預防控制中心以及英國牛津大學和中國醫學科學院共同領導，組織開展了兩項間隔15年、具有全國代表性的人群研究，追蹤了被調查人群因煙草導致的健康危害。其結果顯示：在過去的15年間，中國男性40到79歲年齡段歸因于煙草的死亡比例增加了一倍，從上世紀90年代初的約10%上升到目前的20%左右。