防止冒進式“低質城鎮化”

周少來

新型城鎮化，是中國全面現代化進程不斷發展的要求，也是經濟增長方式轉型和社會結構優化的重要渠道，受到了中央政府和各級地方政府的高度重視，正在中國大地上轟轟烈烈推進并取得了巨大成就。但我們也必須清醒看到，在新一輪城鎮化大潮中，普遍存在著各種形態的“低質城鎮化”問題，嚴重制約著新型城鎮化的品質和質量。概而言之，“低質城鎮化”主要有以下幾種表現形態。

一、“含有水分”的城鎮化

“含有水分”的城鎮化，是一種從鄉村社會到城市社會轉型中特有的問題。按照城市常住人口統計的城鎮化率與按照城市戶籍人口統計的城鎮化率之差，即是各地城鎮化中的“水分”。如 2014年，按照常住人口計算，中國的城鎮化率為54.77%；但按照戶籍人口計算，2014年中國城鎮化率為35.9%，二者相差18.87個百分點。如往前推，2013年中國城鎮化按常住人口總計達53.7%，而按戶籍人口統計則為35.7%，相差18個百分點。2012年常住人口與戶籍人口的城鎮化率則分別是52.57%和35.33%，相差17.24個百分點。

其實，不用列舉太多的統計數據，我們每一個人都可以在城市生活的各個角落、各個社區，感受到大量打工人員的存在。在各式各樣大樓的地下室里、在城中村的平房里、在城鄉結合部的村莊里，都駐扎著成群結隊的農民工。外來打工人員或農民工只要在一個城市常住超過六個月，即被納入常住人口統計，成為影響城鎮化率的因子。但我們只要稍微深入地訪談和調查一下，農民工在經濟生活、政治生活和社會生活的方方面面，只是在城市“淺層次融入”，他們的“城市社會品質”還處在很低的水平和質量層級。這種城鎮化現象可以概括為“一淺一低”的“低質城鎮化”。

這種“低質城鎮化”人群，不論是在北京、上海這種城鎮化率高達86%以上的一線城市，還是在貴州、西藏這樣城鎮化率不到40%的地區，都以各種“淺程度”的融入方式在各級城市中頑強地生存著。這種含有水分的城鎮化，被學界稱為“不完全城鎮化”或“半城鎮化”。其主體便是以2.7億多農民工為主要成分的打工人群。從絕大部分打工者的各種權利保障與福利待遇來看，他們只是在城市“掙錢”維持生存和溫飽，只是在很淺、很低的層次上住在城市。他們一般生活在工友和同鄉構成的小圈子中，與其他城市群體來往或交往不多，在同質性圈子中工作、生活和消費，根本談不上在城市深度的經濟融入、政治融入和社會融入。

二、“要地不要人”的城鎮化

土地是生產和發展的基礎性資源，在人多地少程度特別嚴重的中國，土地作為稀缺資源的公共特性愈發凸顯。在當前各地快速推進的城鎮化熱潮中，雖也取得了一些成功的模式和經驗，但在“上下共推”的快速城鎮化進程中，一些地方政府或多或少存在著“要地不要人”“拿地不管人”的冒進發展現象。

“要地不要人”，是指在快速城鎮化中，一些地方政府僅僅緊盯土地資源的稀缺和升值預期，急切地征用和開發鄉村土地。它們通過把城郊或遠郊的各個自然村落集中合并，集體搬遷到統一建設的農村社區公寓樓，以置換出農民自身的宅基地，再利用城鄉建設用地增減掛鉤這一制度機制，把遠郊的農村建設用地置換為城市周邊上的城市建設用地。通過這一“神奇”的置換機制，鄉村的低價土地一夜轉變為城市的高價土地，土地升值空間加倍放大。而與此同時，對土地被征用且被集中起來的農村社區居民，并沒有很好地安排其工作和生活的各種保障措施，造成“表面城鎮化”的“要地不要人”現象。這也是各種各樣強制性“集中上樓”現象多發，并導致相關上訪和群體性事件的重要原因。

“要地不要人”的“低質城鎮化”之所以多發，除了各地政府充分利用城鄉建設用地增減掛鉤這一政策機制外，更多看中的是轉換出來的城市建設用地的巨大開發和商業價值。比如，遠郊的1畝未開發的土地價格如果是1萬元，置換為近郊的具備了基礎設施的“熟地”則可能升值為10萬元，如果蓋好樓盤后則可能1畝升值為100萬元。這也是多年來各級地方政府“土地財政”長盛不衰的根本原因。

“要地不要人”的“表面城鎮化”，只是土地的城鎮化，而沒有相應地推進市民一體融入的“人的城鎮化”，城市規模擴張只是土地擴展和樓房增多，而沒有相應配套的工業和服務業的產業支撐，難以有效吸納大規模化集中起來的所謂“城鎮居民”。而一些還保留農田需要耕種的農民，由于被集中起來在農村社區居住，距離耕種地塊路途變遠，生產和生活成本增加了。這種現象對地方政府來說是只看重“土地升值”的城鎮化；但對居住在農村社區，而沒有相應工作安排和生活保障的“農村居民”來說，只是徒有其表的城鎮化。

三、重新登記的“紙上城鎮化”

中國的戶籍管理制度自1958年實施以來，對于加強城市社會管理和增進工業化積累發揮了巨大作用， 至今仍然持續發揮著“制度性作用”。但同時也帶來了“城鄉二元”的分隔分離體制，嚴重阻滯了農民工“落地扎根”城鎮的進程。

因此，進入新世紀以來，全國各地都在不同程度上推進戶籍制度改革，除了一線特大城市嚴格控制人口規模和城市擴張以外，二線、三線城市都在放松城市落戶限制，甚至一些地級市、縣級市完全放開了戶籍控制，極大地促進了城鄉一體化進程和城鄉統籌建設的均等發展。這也是未來戶籍制度進一步改革的方向和希望。

但在一些地級市、縣級市以及個別“新城開發區”，所謂的完全放開戶籍管制，只是在所轄地區簡單地進行城鄉居民的重新“統一登記換證”，取消城市戶口和農村戶口的區別，統一登記為某市的“居民”。這種重新換證登記的“紙上城鎮化”，對于地方政府來說，不但快速地提高了本市的所謂“城鎮化率”，而且可以把農村的“集體土地”利用各種辦法轉換為城市的“國有土地”，更加刺激了“要地不要人”的城鎮化沖動。但對于本地的“被動城鎮化”了的農村居民來說，依附在戶籍制度上的各種政府服務和公共產品并沒有“自動”延伸到自己身上，“工作”還是原來的“農民工作”，醫療保險、養老保險和社會保障還是原來“農民身份”的交納和受益標準。同時，沒有產業和服務業的相應支撐，沒有公共服務的均等化普惠，簡單換證登記的“紙上城鎮化”，只是一種“口惠而實不至”的城鎮化。

真正的城鎮化，不僅需要遵循“人本城鎮化” 的根本理念，更需要扎實的政府改革和服務延伸。這是一項復雜的系統改革工程，農民及農民工的城鎮化過程，是一個漫長的融入過程，需要經濟融入、政治融入，更需要社會文化和心理習慣等的深度一體融入。而在此期間，需要我們的地方政府扎扎實實地做到政府服務和公共產品的均等化和普惠化。

新型城鎮化，包含著經濟結構優化和拉動內需的發展謀劃，更寄托著人們向往城市美好生活的熱情期盼，是中國現代化全面進步的大勢所趨。在中央政府和各地政府的上下共推中還將持續一二十年。據有關專家和權威人士預估，到2020年中國的城鎮化率將提高到60%，到2030年將提高到66%左右，這將不僅是中國社會結構和文明形態的巨大轉型，也是人類城市文明發展史上的壯舉。但我們需要的是更加“自然的城鎮化”，更加“人本的城鎮化”。這就需要通過扎實的制度改革和體制創新，防止各種形式的冒進式的“低質城鎮化”。

（作者：中國社會科學院政治學研究所研究員、政治理論室主任）

責任編輯：尹霞 馬建輝endprint