中小學學校章程建設的問題與途徑

■　武漢市教育科學研究院　李碧武　王愛民

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中小學學校章程建設的問題與途徑

■武漢市教育科學研究院李碧武王愛民

學校章程是指在國家教育法制框架下,為保證學校健康穩(wěn)定運行,經(jīng)過合法程序制定的,對學校辦學宗旨及目標、組織機構設置與權力配置、課程教學與質(zhì)量保障、人事安排及財務活動等一系列重大問題與辦學行為所做出的自律性規(guī)范性文件。它是學校根本性的規(guī)章制度,是學校各項具體規(guī)章制度的源頭?，F(xiàn)代學校制度的核心是依法辦學、自主管理、民主監(jiān)督、社會參與,起點是章程的創(chuàng)建和完善。經(jīng)過核準的學校章程,應當成為學校改革發(fā)展、實現(xiàn)依法治校的基本依據(jù)。目前,不少中小學校都把章程的制定作為章程建設的首要工作,予以了高度重視,但在實際過程中,或多或少地存在著一些問題,需要予以解決。

一、中小學學校章程建設的重要意義

學校章程是學校全面實行依法治校的關鍵,是建立現(xiàn)代學校制度的重要內(nèi)容。加強學校章程建設是提高學校管理規(guī)范性與科學性、凝練辦學特色的重要手段。早在1995年《中華人民共和國教育法》就明確提出學校要制定章程,依法按章程自主管理。2012年教育部印發(fā)的《全面推進依法治校實施綱要》,更是對學校制定章程的目的、意義、原則、程序及有關要求等進行了全面規(guī)定。明確指出,學校要牢固樹立依法辦事、尊重章程的理念;要提高學校章程及制度建設質(zhì)量,健全學校依法辦學自主管理的制度體系。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出,要堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進,堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設,實現(xiàn)科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法,促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。依法治國包括社會主義事業(yè)的各個方面、各個行業(yè)、各個領域的依法治理?？梢?加強學校章程建設,全面推進依法治校、依章管理,是國家教育法律法規(guī)的明確要求,是當前廣大中小學面臨的一項重要而緊迫的任務。

二、中小學學校章程建設中存在的問題

1.依章辦學意識淡薄,認識不高

一是上級主管部門、學校領導、教師、家長等各方面對章程的重要性認識不足,尤其是學校的上級主管部門不尊重學校章程,按自己的意愿隨意發(fā)號施令,強迫學?！拔ㄉ稀?干擾學校按照章程制度辦學。二是學校依章辦學意識淡薄,一些中小學校在主管部門的大力推動下制定了學校章程,但并未將章程真正投入使用。

2.制定過程流于形式,效用不強

學校章程制定理應是學校法人在《教育法》規(guī)制下進行的一種自發(fā)行動,但不少中小學的章程建設活動是由教育行政主管部門發(fā)起和推動的。這種具有極強行政化意味的章程建設推動機制使得部分學校是在被動參與,旨在完成行政任務,從而使學校章程建設活動往往成為一種“面子工程”。在學校實際管理過程中,極容易產(chǎn)生章程與學校各項制度之間“兩張皮”的現(xiàn)象,章程中寫一套,實際管理中又是另一套,章程的效用沒有得到很好的彰顯。

另外,不少中小學校在章程建設的過程中缺乏完善的公開透明的民主參與機制,從而影響學校章程建設的質(zhì)量和效用。部分學校在章程建設中雖然也吸收了一部分基層教師參與章程建設活動,但還是由學校的“主要幾個人”在“操刀”,大部分的利益相關者如教師、學生等沒有實質(zhì)性地參與其中,無法反映自身的思想與訴求,從而導致章程的認同度不高、效用不強。

3.制定程序不合要求,保障不力

一是程序不合要求?！罢鲁虘撊绾沃贫?應該包含哪些內(nèi)容”“章程應具體到什么程度、如何在保證原則性的同時加強可操作性”“制定章程時的一些技術性問題應該如何解決”等,這些涉及到章程的審批、運行、修改等程序,這些內(nèi)容與程序應該有嚴格的規(guī)定,但不少學校對這些要素的處理很模糊,很多時候,制定出來的章程沒有審核和審批程序,影響了章程作用的發(fā)揮。

二是缺乏有效的保障機制。學校章程建設涉及到法律保障、隊伍建設、建設策略、監(jiān)督機制等,而這一些在中小學學校章程建設中都缺乏明確的保障。尤其是監(jiān)督機制十分缺乏。當前,目前學校章程的制定出現(xiàn)了“各自為戰(zhàn)”“一哄而上”的現(xiàn)象。不論是在學校外部還是學校內(nèi)部,都沒有對學校章程的監(jiān)督程序及體系。在學校外部,章程制定后,地方教育行政部門對于如何監(jiān)督和保證章程順利實施并沒有明確規(guī)定。在學校內(nèi)部,對章程建設的監(jiān)督工作同樣不夠重視,沒有明確學校章程的監(jiān)督主體和監(jiān)督形式,因此對章程建設情況很難做到實質(zhì)性的監(jiān)督。

4.文本擬定有待規(guī)范,個性不足

不少學校的章程文本在內(nèi)容、結構、語言等方面存在諸多的不足,而這些問題便直接影響到章程的質(zhì)量和章程的嚴肅性。例如:有些學校章程中沒有指出學校的辦學規(guī)模,沒有寫明章程的修改程序。更有甚者,一些學校章程條款出現(xiàn)了與現(xiàn)有法律法規(guī)相抵觸的地方。有些學校章程中還存在語言表述不規(guī)范的問題。學校章程作為規(guī)范性的文件,其語言運用應力求明確、規(guī)范、樸實,避免使用含義不清、不規(guī)范、口語化的語句,并且章程的條文應以完整的陳述句表述。但目前章程條文的語言運用卻不是十分規(guī)范。同時,不少學校的章程文本還存在內(nèi)容陳舊、修改不及時、脫離學校辦學和管理實際的現(xiàn)象。另外,不少學校的章程,由于受到統(tǒng)一格式(各地推出的章程范本)的影響,內(nèi)容雷同,缺少學校個性。

三、中小學學校章程建設的途徑

1.提高認識,依章辦學

加快我國學校章程建設步伐,是建設現(xiàn)代學校制度的核心任務。學校的上級主管部門要帶頭尊重學校章程,帶頭支持學校依照章程自主辦學,要徹底改變隨意發(fā)號施令的習慣,變“按照上級指示”辦學為按照章程自主辦學。學校要增強依法制定章程、依據(jù)章程自主辦學的依法辦學意識,強化學校法人地位,不斷增強依法自主辦學的能力,提高依章辦學的自主性。要加大章程宣傳力度,提高各方對學校章程地位和價值的認識,大力宣傳學校章程建設的重要性和必要性,創(chuàng)設章程制訂和依章辦學的良好氛圍,為學校章程建設提供有力的輿論支持。

2.優(yōu)化策略,提高質(zhì)量

一是強化行政主導,尋求專業(yè)支持。沒有政府部門的主導,學校不會制定章程;沒有專業(yè)力量的支持,學校制定不好章程。學校章程及現(xiàn)代學校制度工作的深入開展,需要政府(主要是教育行政管理部門)主導和專業(yè)的支持。政府主導,可以加快現(xiàn)代學校制度建設的進程;專業(yè)的支持,可以摸清學校章程的建設規(guī)律,找到學校章程的建設方法,有效地推進現(xiàn)代學校制度建設工作。

二是優(yōu)化頂層設計,強化系統(tǒng)推動。學校章程建設乃至現(xiàn)代學校建設不應該只是個別學校的單獨行為,它的建設與推動需要政府主導、頂層設計、系統(tǒng)推動,需要加強理論研究與實踐探索的協(xié)調(diào)統(tǒng)一,需要強化理論研究對實踐的指導作用。可以按照“規(guī)劃起步——制定章程——梳理學校制度——促進特色發(fā)展——形成評價體系”的思路,卓有成效地開展了現(xiàn)代學校制度建設。

三是以點帶面,分步推進。學校章程建設不可能一蹴而就。一是因為人們對章程的認識有差異,二是每所學校章程建設的起點不是整齊劃一的。在章程制定過程中,要注意以點帶面,逐步推進?？梢韵葟母咧?、初中、小學和幼兒園中挑選校長理念比較先進、學校各方面基礎比較好的學校作為章程建設的試點單位,進行重點指導。然后,通過宣傳及輻射作用,帶動各校一道開展章程建設。

3.完善機制,強化監(jiān)督

一是完善培訓機制。根據(jù)不同類別、不同層次、不同崗位的中小學校(園)長的情況和需求,基于校(園)長自身的基礎與能力水平,進行分層分類培訓,按需施訓,有效提升校長、書記的法制意識、工作能力和專業(yè)素養(yǎng),使之成為與依法治校理念相匹配的管理者,從而有效地推進學校章程建設。

二是完善監(jiān)督機制。一方面教育督導應將依章辦學作為督導工作的重要內(nèi)容,進行常規(guī)性的督導工作;另一方面學校所在的社區(qū)、家長委員會也應積極參與到對學校依章辦學的監(jiān)督中來,認真履行相應的監(jiān)督職責,幫助學校依章程辦好學;同時第三方機構也可以參與到對學校依章辦學的監(jiān)督中,對學校進行客觀中立的評價監(jiān)督。而在學校內(nèi)部,也要重視對章程建設工作的監(jiān)督,要制定相應的監(jiān)督程序,確定監(jiān)督主體、監(jiān)督方式、監(jiān)督內(nèi)容細則、監(jiān)督反饋方式等多方面內(nèi)容。校內(nèi)監(jiān)督與校外監(jiān)督有效地結合起來,才能保證學校章程建設的監(jiān)督力度,切實促進學校章程建設的發(fā)展。

4.明確程序,規(guī)范文本

一是要明確規(guī)定學校章程的制定原則和規(guī)范程序,確保學校章程的制定和落實在法制軌道上進行,學校章程的制定必須符合國家的法律、法規(guī),對一些具體的操作規(guī)定,尤其是涉及到具體的獎勵和處罰措施,一定要在國家的上位法律中找到依據(jù),真正做到“于法周延”。學校章程的制定一定要明晰章程的重點難點,明確校長、教師、學生的地位和作用,強化章程的權威性和約束力,讓大家“想用”;強化章程用的科學性和可操作性,讓大家覺得章程“可用”;簡政放權,優(yōu)化章程的運用環(huán)境,讓大家覺得章程“管用”。

二是要擬定文本范本,規(guī)范章程語言。對學校章程標題、正文標題、各條序號、正文內(nèi)容文字字體、字號、行距等都作統(tǒng)一規(guī)定,讓學校章程從形式上看起來更嚴整。明晰學校章程結構,規(guī)定學校章程內(nèi)容,使學校章程結構完整,內(nèi)容充實。對章程的語言表達、內(nèi)容表述要琢磨推敲,做到行文流暢、表達準確、內(nèi)容繁簡適當。

學校章程建設工作是一項系統(tǒng)工程,需要學校主管部門積極作為,加強指導和推動;需要學校主動作為,加強探索與實踐;需要全社會方方面面的配合與支持,營造良好的學校章程建設環(huán)境。我們相信,隨著依法治國、依法治教、依法治校的不斷推進,我國廣大中小學章程建設工作將不斷向縱深發(fā)展,面向社會依法按章程自主辦學的局面必將形成,現(xiàn)代教育的治理體系也必將建立。

責任編輯成弘