關(guān)于提高農(nóng)村土地集約利用水平策略的思考

李丹

摘 要 本文旨在通過(guò)深入分析農(nóng)村土集約化利用與城鎮(zhèn)化的內(nèi)在聯(lián)系，提出城鎮(zhèn)化背景下提高農(nóng)村土地集約化利用水平的有效策略。

關(guān)鍵詞 土地集約利用 土地流轉(zhuǎn) 對(duì)策

中圖分類號(hào)：F301.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

1土地集約利用相關(guān)概念

1.1土地集約利用

土地集約利用是指“通過(guò)對(duì)一定地塊單位土地面積上集中投入較多的生產(chǎn)資料和勞動(dòng)，來(lái)提高土地利用率和產(chǎn)出率，提高土地的經(jīng)濟(jì)功能和負(fù)荷能力，以獲得單位土地面積上的最大收益。”國(guó)土資源部將集約利用的內(nèi)涵概括為三個(gè)方面：一是節(jié)約用地；二是集約用地；三是要提高土地利用效率。

1.2土地流轉(zhuǎn)

在推動(dòng)土地集約利用的過(guò)程中，我國(guó)提出了“土地流轉(zhuǎn)”的概念。其本質(zhì)上是土地所有權(quán)的變動(dòng)，包括了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)、集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)、宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)三個(gè)方面。

2我國(guó)土地集約利用的現(xiàn)狀

2.1農(nóng)村土地經(jīng)濟(jì)效益明顯提高

2003年，國(guó)土資源部開(kāi)始在全國(guó)開(kāi)展實(shí)施農(nóng)村土地整治工程，先后在四川、浙江、江蘇、湖北、江西、云南等地實(shí)施了“金土地工程”“千村示范萬(wàn)村整治工程”等系列重大工程30多個(gè)，截止2015年12月，整治農(nóng)村土地1.34億畝，其中新增耕地3000多萬(wàn)畝，新增糧食產(chǎn)能達(dá)到了200多億斤。通過(guò)土地整治，農(nóng)村耕地條件不斷優(yōu)化，土地經(jīng)濟(jì)效益明顯加強(qiáng)。

2.2農(nóng)村生產(chǎn)生活條件明顯改善

2006年以來(lái)，中央已經(jīng)安排了18450多億元的專項(xiàng)資金用于支持包括房屋改造、搬遷在內(nèi)的新農(nóng)村建設(shè)，十二五期間，全國(guó)共完成新農(nóng)村整體改造村莊1200余個(gè)，完成房屋改造7000多萬(wàn)戶，修建村級(jí)公路和田間道路110多萬(wàn)公里，為農(nóng)村土地集約利用奠定了良好的設(shè)施基礎(chǔ)。通過(guò)中心村建設(shè)，我國(guó)新增耕地1300多萬(wàn)畝，農(nóng)村社會(huì)面貌煥然一新。

2.3農(nóng)村土地市場(chǎng)效益不斷增強(qiáng)

2001年底，中央下發(fā)《關(guān)于做好農(nóng)戶承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作的通知》，在政策層面拉開(kāi)了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的序幕。截止2014年底，我國(guó)農(nóng)村土地市場(chǎng)共實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)面積4.5億畝，占全國(guó)總耕地的32.4%。通過(guò)土地流轉(zhuǎn)方式，各類農(nóng)業(yè)生產(chǎn)專業(yè)達(dá)到了476萬(wàn)戶，成立各種農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作在124萬(wàn)個(gè)，每年為農(nóng)民增加收入近千億元，解決農(nóng)村剩余勞動(dòng)力就業(yè)800多萬(wàn)人。

3我國(guó)農(nóng)村土地集約利用存在的問(wèn)題

雖然我國(guó)農(nóng)村土地集約化利用取得一系列的成效，但也還存在一定的問(wèn)題和不足：一是農(nóng)村耕地資源總量不斷減少，在近二十年的時(shí)間里，我國(guó)的耕地面積減少了12%。二是農(nóng)村土地集約利用政策體系不完善。我國(guó)目前農(nóng)村土地集約利用過(guò)程中政策體系不健全、地方政策配套不完善、政策落實(shí)不到位的問(wèn)題突出。三是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)缺乏完善法律法規(guī)保護(hù)。目前，我國(guó)尚未制定實(shí)施《土地流轉(zhuǎn)法》，關(guān)于土地流轉(zhuǎn)的定性，還缺少明確的法律規(guī)定。四是針對(duì)失地農(nóng)民的保障制度不完善。目前我國(guó)針對(duì)農(nóng)村土地集約化過(guò)程中產(chǎn)生的失地農(nóng)民的保障制度還很不完善，極容易造成了失地農(nóng)民二次返貧。

4提高農(nóng)村土地集約化利用對(duì)策

4.1科學(xué)規(guī)劃農(nóng)村用地空間布局

科學(xué)合理的安排城鎮(zhèn)建設(shè)用地與農(nóng)村用地，關(guān)鍵在于通過(guò)科學(xué)的規(guī)劃，統(tǒng)一的管理，優(yōu)化用地的空間布局。一方面要構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化格局，要以土地流轉(zhuǎn)為載體，推動(dòng)城市帶動(dòng)農(nóng)村發(fā)展，縮短農(nóng)村與城市地域與生活條件差距，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。另一方面編制好科學(xué)的農(nóng)村用地規(guī)劃。要加強(qiáng)土地集約利用規(guī)劃與其他建設(shè)規(guī)劃的銜接，緊密結(jié)合地方的用地需求，嚴(yán)格按照土地節(jié)約、集約的原則，充分利用好各種土地集約化的政策傾斜，挖掘土地自身潛能，提高土地的利用水平。

4.2完善農(nóng)村土地市場(chǎng)流轉(zhuǎn)機(jī)制

積極貫徹實(shí)施農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度，建立完善的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制對(duì)于提高農(nóng)村耕地節(jié)約集約利用水平具有積極的作用。一方面要加強(qiáng)引導(dǎo)優(yōu)化服務(wù)，制定完善的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)程序和規(guī)定，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)的手續(xù)，保護(hù)好農(nóng)民群眾的根本利益；另一方面，要完善土地流轉(zhuǎn)模式，通過(guò)推廣土地轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、出租、互換、委托流轉(zhuǎn)、入股等多種土地流轉(zhuǎn)模式，滿足不同主體的土地需求和利益；再一方面要加大扶持力度，提高土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模。通過(guò)財(cái)政專項(xiàng)資金、專項(xiàng)補(bǔ)貼等方式，加大對(duì)土地流轉(zhuǎn)承包經(jīng)營(yíng)的扶持力度，鼓勵(lì)土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模化發(fā)展。

4.3推進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)模化經(jīng)營(yíng)，既是土地集約利用的根本要求，也是為減輕經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)耕地的需求壓力，提高土地利用率、產(chǎn)出率和商品生產(chǎn)率的有效措施。一方面要調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，積極推動(dòng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)布局的結(jié)構(gòu)性調(diào)整，鼓勵(lì)農(nóng)民自覺(jué)實(shí)行規(guī)模化、集約化經(jīng)營(yíng)。另一方面要?jiǎng)?chuàng)新經(jīng)營(yíng)模式，要結(jié)合市場(chǎng)的需求，充分考慮農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)特點(diǎn)，構(gòu)建符合當(dāng)?shù)靥厣霓r(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)模式，避免了區(qū)域之間的盲目競(jìng)爭(zhēng)。再一方面要加強(qiáng)技術(shù)推廣提高土地生產(chǎn)力，按照規(guī)模大、效益好、結(jié)構(gòu)強(qiáng)、品種優(yōu)的現(xiàn)代設(shè)施農(nóng)業(yè)發(fā)展總體思路，廣泛推行集約、節(jié)能低耗的農(nóng)業(yè)技術(shù)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的集約化可持續(xù)發(fā)展。

4.4完善失地農(nóng)民生活保障機(jī)制

加快農(nóng)村土地集約利用過(guò)程中，失地農(nóng)民的生活保障是必須要解決的基礎(chǔ)性問(wèn)題。一方面要完善失地農(nóng)民的就業(yè)保障體系。通過(guò)專門(mén)的政策引導(dǎo)，在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中為失地農(nóng)民創(chuàng)造更多的、穩(wěn)定的就業(yè)機(jī)會(huì)，促進(jìn)農(nóng)民向市民的有序轉(zhuǎn)變。另一方面要完善失地農(nóng)民的社會(huì)保障體系，要按照政府、村集體、農(nóng)民各出一點(diǎn)的辦法，辦理醫(yī)療、教育、養(yǎng)老、最低生活保障等社會(huì)保險(xiǎn)，確保失地農(nóng)民變社區(qū)化居民后能夠享受城鎮(zhèn)居民的社會(huì)保障待遇。再一方面要完善失地農(nóng)民的身份轉(zhuǎn)化制度，針對(duì)農(nóng)村土地集約化情況下失地農(nóng)民身份轉(zhuǎn)化問(wèn)題，實(shí)施土地和農(nóng)民進(jìn)城落戶掛鉤的制度，推動(dòng)農(nóng)民的身份性質(zhì)與土地集約化同時(shí)進(jìn)行，確保失地農(nóng)民有一個(gè)良好的生活保障和身份保障。

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