淺談農村承包土地的經營權抵押的法律保障

摘 要：農村承包土地的經營權抵押貸款在經濟發展的浪潮下成為農村貸款融資最具有潛力的一種。在國家正式發布抵押辦法下，農地承包的經營權抵押的風險仍然不可避免，這就需要建立一套完善的法律制度予以保障。十分珍惜和保護耕地務必成為抵押中遵守的基本原則，將土地效益最大化作為抵押的出發點和落腳點。本文將嘗試研究農村承包土地的經營權抵押的法律保障問題。

關鍵詞：農地承包；經營權；抵押；法律保障；保險；問責；因地制宜

1 問題的提出

2016年3月24日，央行、銀監會、保監會、財政部和農業部聯合印發《農村承包土地的經營權抵押貸款試點暫行辦法》和《農民住房財產權抵押貸款試點暫行辦法》。兩個《辦法》從貸款對象、貸款管理、風險補償、配套支持措施、試點監測評估等多方面，對金融機構、試點地區和相關部門推進落實“農村承包土地的經營權”和“農民住房財產權”抵押貸款試點明確了政策要求。此前學術界關于農村承包土地的經營權抵押貸款的種種爭議在《辦法》中得到了回答。但是，不可否認，農村土地的金融風險依然存在，如何保護耕地、維護金融市場穩定成為一個重要的議題。

2 農村承包土地的經營權抵押需要警惕的幾個問題

農村承包土地的經營權抵押因為其風險性，抵押一直未被允許，國家對于保障農民的生存底線慎之又慎。改革開放以后，中國特色社會主義市場經濟逐步完善，極大地提高了城鄉居民的生活水平，許多農民選擇走出土地，走向城市。到2012年，中國城鎮化率已經突破50%，農村人口正式低于城市人口，中國城市化進入關鍵階段。農村承包土地的經營權抵押在這種背景下正式開始在大范圍試點，要警惕以下幾個問題：

（一）土地經營權流轉中的生存保障問題

中國經濟飛速發展舉目共睹，2015年全年國內生產總值676708億元，位居世界第二位，但是糧食安全形勢依然不容輕視。截至2013年底，全國共有農用地64616.84萬公頃，其中耕地13516.34萬公頃（20.27億畝），林地25325.39萬公頃，牧草地21951.39萬公頃；建設用地3745.64萬公頃，其中城鎮村及工礦用地3060.73萬公頃。人均耕地面積低于聯合國確定的人均耕地0.8畝的警戒線（如圖1-1），中國耕地面積年度相比呈下降趨勢（如圖1-2）。農村承包土地的經營權抵押下耕地面積和質量的保證是不容忽略的問題，保證土地流轉中，合理合法使用土地的底線不容觸碰。

（二）土地經營權抵押各方的利益保障問題

農村承包土地的經營權抵押貸款相對于其他抵押物抵押貸款不夠成熟，現在的實踐更多得是處于試點探索階段，抵押各方的利益的損害尚不能避免。抵押權人在無法實現獲得貸款的清償時如何確保抵押權順利能夠實現、貸款人農地使用權價值評估如何確保公平這些問題都是農村承包土地的經營權抵押需要解答和完善的地方。

3 地方因地制宜地建立和完善農村承包土地的抵押的配套制度

為了保障農村承包土地的經營權抵押貸款的順利實施和規范化，其相關的配套制度應當建立和完善，特別是程序流程的規范化、公平化上。我國是一個地域廣泛的國家，地區間經濟差異目前仍然比較明顯。筆者認為，應當根據地方經濟發展差異，因地制宜地建立農地經營權抵押的配套制度，從放活地方經濟發展的角度，要將具體實施規定的權力交給地方政府。

（一）規范地方農村土地承包經營權確權和價值評估制度

農村承包土地的經營權最直接的依據和證明是農村土地承包經營權證，《農村承包土地的經營權抵押貸款試點暫行辦法》第十七條指出，要加快推進農村土地承包經營權確權登記頒證。筆者認為，農村土地承包經營權確權登記工作要在中央的統一指導下，有序高效開展，確權登記效率保證抵押法律關系建立，方符合行政法高效便民的原則。各地方政府應當制定具體規定，建立和完善農村土地承包經營權確權登記和發證制度，結合物權法規定，完善異議登記等制度。

用于抵押的經營權價值直接影響貸款額度。《中華人民共和國擔保法》第三十五條第一款規定：“抵押人所擔保的債權不得超出其抵押物的價值?！鞭r村承包土地的經營權價值評估涉及抵押法律關系各方權益，為了維護各方權益，平衡利益，價值評估制度應當經得起社會實踐的考驗。筆者認為，在抵押貸款的民事法律關系中，應當以雙方意思自治為前提，對土地貸款額度應當從其協商。在雙方協商不成存在爭議的情況下，應當安排具有資質的價值評估機構介入評估。

（二）完善農業保險，規制金融風險

農村承包土地的經營權抵押是中國金融改革的一項舉措，是放活地方、激勵農村發展的重大變革。而金融市場的成功關鍵不在于“該有的都要有”，而是在于風險控制是否有效。農村土地承包經營權進入抵押市場，其風險的規制同樣不可或缺?！掇r村承包土地的經營權抵押貸款試點暫行辦法》要求保險險種增加以保證農業生產風險和農地經營權抵押中的風險，一是為了能夠增強農民抵押經營權信心，二是保障在不可抗力中，損失有所降低。對保險業的監管和激勵，同樣離不開政府的政策引導，在這方面，筆者贊同政府以作為的姿態對待。

4 農村土地的立法保障

（一）明確耕地的紅線要求增加違法成本

規范農村承包土地的經營權抵押要求，農村土地，特別是耕地的使用必須建立在保護其合法使用途徑和土地利用效益最大化的基礎上。農村承包土地的經營權在正常的流轉中的用途，除了要在合同中進行民事的限制外，筆者認為有必要進行行之有效的法律規制，觸碰法律紅線的禁止性規定雖然清晰，但違法成本的大小并不能滿足社會經濟保障的需要，要明確土地違法的法律后果，提高違法成本，使法律在保障耕地上具有權威性。

（二）農村土地質量的保護提出法律要求

農村承包土地的經營權價值評估的指標應當包括土地質量，在現在的發展中，土地質量保護刻不容緩。為了保護國民生存和抵押人的抵押權利最大化，保證土地質量同樣不能忽視，我國環境保護法執法力度和完善有待進一步提高。筆者認為，在農村承包土地的經營權抵押關系之外，打擊污染土地、過度使用農業用地，并不多余。

參考文獻

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[3] 王冬銀.城市化進程中耕地保護經濟補償模式研究[D].重慶：西南大學，2013：51-52.

[4] 國土資源局.中國國土資源公報[R].2015-4.

[5]參見《2012中國新型城市化報告》國家統計局公告國土資源局2014年《中國國土資源公報》

作者簡介

陳妍（1995-），女，漢族，本科，安徽無為人，樂山師范學院法學專業學生。