新加坡社會治理的經驗及其對重慶的啟示

曾巧

新加坡，國土700多平方公里，人口500多萬，是一個多民族融合的移民國家。立國之初，經濟衰退、政治斗爭劇烈種族糾紛不斷，面對國小民少、資源匱乏、族群多元以及宗教信仰復雜等劣勢，新加坡人在李光耀的帶領下，沖破層層束縛，探索出在政治、經濟、社會治理等方面行之有效的治理之道。經過半個世紀的發展，現在的新加坡人均GDP位居亞洲第一、政治清明執政黨深得民心、社會有序發展，成為極具美譽度的“花園城市”國家。與絕大多數后發國家先發展政治、經濟，后發展社會的現代化發展模式不同，新加坡政府一直以來都非常重視社會治理，堅持社會治理與經濟發展、政治穩定協調發展。中國作為典型的后發國家，社會的發展明顯滯后于政治、經濟的發展，近年來隨著社會轉型、深化改革和貧富差距的增大，一系列社會矛盾引發的社會問題向社會治理提出挑戰。

一、新加坡社會治理的經驗

（一）構建具有激勵性的社會保障體系

新加坡的社會保障體系主要由社會保障和社會福利兩大塊組成。在構建社會保障和社會福利政策上新加坡政府堅持“以民為本”，注重民生導向，政府在確保不會有任何人被社會所遺棄的同時，協助人們自力更生，不推行無限制的福利制度。按照“效率優先，機會平等”的價值理念而設計的，在以關注公平為主的傳統社會保障模式中增加了更多的效率機制。[1]在社會福利政策上，政府推行了以工作福利導向的社會福利政策而非福利救濟，例如“就業入息補助計劃”，鼓勵就業自立根生，收入越低，年齡越大，補助就越高。對低收入家庭不以救濟金的形式補助，而是在水電費、就業等方面予以補助和幫扶。在社會保障政策上，政府實施“以預防為主”的社會保障政策。包括新加坡的立國之本，即中央公積金制度和“居者有其屋”計劃，除此之外還有就業獎勵花紅和培訓計劃，并稱新加坡社會保障的四大支柱。以社會福利政策托底，社會保障政策支撐，構建起新加坡完善的全方位的可持續的社會保障體系。在極具特色的社會保障體系的成功實施之下，民眾的生活環境有了極大的保障和改善，同時客觀上起到了鼓勵和激發民眾自力更生勤奮工作的作用，是新加坡實現社會和諧的內在穩定器。

（二）執政黨通過制度化的舉措密切聯系群眾

新加坡人民行動黨成立于1954年，自1959年的大選中勝出以來，在歷次大選中全勝，執政新加坡已有50余年。目前共有80多個支部，5萬多黨員。對黨員的發展不重數量重質量，堅持精英執政思想，培養和廣纜人才，主動吸納和鼓勵黨外優秀人才從政。其執政的基本信念是心系群眾、關懷草根。[2]基于為民服務的理念，人民行動黨通過民眾聯絡所、公民咨詢委員會、居民委員會等社會基層組織搭建起與群眾之間的“連心橋”[3]，以一套完善的聯系群眾深入群眾的制度體系，來了解民眾的需求解決民眾關切的問題。其中，議員接見選民制度是最基本的一項制度。上至部長下至普通議員都必須在固定時間接見選民，為民眾排憂解難，能解答的當場解答，能解決的當場解決。需要政府部門合作的向有關部門反應，并于規定時間內對選民做出回應。另外，人民行動黨社區基金組織，也是人民行動黨密切聯系群眾的重要途徑，作為非營利的社會福利機構，在改善基礎教育、保障婦女權益和補貼中低收入者住房等方面也發揮著重要作用。[4]基于這一系列制度化經常化的做法，暢達民意并緩和了社會矛盾和沖突，也為執政黨執政奠定了群眾基礎。

（三）注重培育社會組織形成治理合力

新加坡的社會組織按其自主性、資金來源等可劃分為官方性質和民間性質兩種。官方社會組織基本可看成國家機構或執政黨的機構在市民社會的延伸。最具代表性的便是人民協會，人民協會是內閣社青部下的法定機構，也是社區基層組織的主管機構，由政府總理擔任主席，主要負責組織、領導和協調全國的社區事務。[5]其下設的基層組織覆蓋新加坡的各個角落，通過經常性的舉辦對話會，解釋政府政策，聽取民眾意見，了解社會輿情，協調各類社會關系。在政府與公眾之間建立起溝通的橋梁。另外，也有為執政黨和政府搭建人才庫的作用。近年來，一些官方社會組織逐漸有回歸“業務本位”的趨勢，如新加坡全國職工總會，漸次將功能定位于工人群體的利益表達上，實現其存在的價值和合法性。[6]新加坡民間社會組織主要從事環保、婦女保護等公益活動，不參與政治。在發展民間社會組織方面新加坡具有兩面性。一方面，新加坡對于民間社會組織實施強制注冊，嚴密監管。注冊未經登記的任何社團都被認定為非法社團。民間社會組織具有嚴格的活動規范。另一方面，新加坡強調對民間社會組織參與社會治理予以扶持。政府對社會組織給予經費等多項支持，還會安排部分促進社會組織發展的項目，以此來增強民間社會組織參與社會治理的能力。將基于志愿精神的社會服務長期化、制度化和組織化，便于社會高效利用公民志愿貢獻出的資源，增加社會資本，真正實現公民的自我服務。

（四）積極引導和凝聚共識促進社會融合

新加坡是一個種族多元、宗教多元、文化多元的國家，在快速現代化過程中遭遇族群沖突、鄰里疏離和家庭分解等系列社會問題。自獨立以來，新加坡開始采取多種強有力的措施，大力倡導“一個民族、一個國家、一個新加坡”的觀念，積極培育人們的“國家意識”和共同價值觀念。[7]不僅表現在意識形態的宣傳教育，也體現在實實在在的政策落實過程中。面對在家庭、社區以及族群三個生態系統中出現這一系列的社會問題，新加坡首先通過文化重建弘揚傳統家庭文化。1974年政府開始在小學和中學分別開設“生存教育”和“公民課”。通過住房設計和分配制度，鼓勵與父母同住、提倡單身男女與獨居老人同住，強化家庭倫理責任。通過稅收優惠來鼓勵對家庭團結做出貢獻的人，比如贍養父母會給予稅收優惠。[8]其次，政府在社區積極挖掘和培養社區精英，為社區活動提供資金支持，為鄰里創造互動的機會和空間。最后，在促進族群融合方面，新加坡實行族群平等的教育政策、族群雜居的住房政策。并在各地社區中心成立以促進種族和諧為宗旨的人民協會，通過人員構成比例的制度安排來促進族群團結，并以各種各樣的活動為載體將不同族群加以凝聚。

二、新加坡社會治理的經驗對重慶的啟示

重慶集大城市、大農村、大山區、大庫區、少數民族地區于一體[9]。盡管近年來在社會建設方面取得了很好的成效，但農村人口、貧困人口、移民較多，城鄉居民收入差距依然很大，二元結構依然存在。隨著城鎮化的推進和產業結構調整等社會結構加速變動，利益矛盾日益凸顯。與經濟發展相比，重慶市在社會事業發展方面仍然滯后，主要表現：一是民生保障供給動力不足，且城鄉差異較大。針對城鎮化進程中產生“新興群體”的保障還有不足，新生代農民工問題、留守婦女兒童及“空巢老人”問題等極大地困擾和制約了地區經濟的發展和社會的和諧。二是社會治理的理念和方式還未完全轉變，還未形成有效的運行機制。雖一直在強調以服務為中心，管理重心下移，打破條塊分割，如設立綜合辦事大廳、便民服務中心以及在街道設立大數據便民服務平臺，一定程度上對方便居民辦事起到了積極作用，但是資源和權力分配仍需要進一步優化。三是新興的社會組織力量還較弱小，發展受到較多限制，并不能夠承接政府服務的“盲區”。而隨著群眾思想觀念深刻變化，自主參與意識增強和利益訴求多元化，傳統的社會管理方式已遠遠滿足不了民眾個性化的利益訴求。總而言之，整體性社會治理框架并未真正形成。

重慶市是中國的縮影，重慶市在社會治理上存在的問題也是中國的問題。盡管新加坡和中國在政治制度和基本國情方面均有差異，中國的國情更為復雜，但都是一黨執政，且兩國在文化傳統和社會價值觀方面有諸多相似之處。新加坡作為一個城市國家，其體量與中國的大城市相似，學習借鑒新加坡的社會治理經驗，對進一步完善重慶市社會治理路徑，提高社會保障運行效率，提升社會組織參與公共服務能力和加強基層黨建方面具有重要意義。

（一）在社會保障領域引入效率機制

新加坡在社會保障方面按照“效率優先，機會平等”的價值理念進行制度設計，避免福利泛濫，鼓勵自力更生，使得整個保障體系更具活力和可持續性。在人口老齡化以及經濟下行壓力較大的情況下，重慶市在民生保障供給方面也面臨巨大壓力。傳統的只關注公平的社會保障模式已運行艱難，需要加入效率機制。“十三五”規劃建議明確表明要實施脫貧攻堅工程，通過實施精準扶貧、精準脫貧，因人因地施策，提高扶貧實效。貧困縣和貧困戶如何摘帽，僅依靠國家和地方財政的補貼是不夠的，應借鑒新加坡經驗從政策上倡導全民就業理念，強調就業勝于救濟，鼓勵自力更生。采取一些職業培訓計劃和就業獎勵措施等。同時應注意民生保障供給水平與經濟和社會發展水平相關，應該因地制宜不能照抄照搬。

（二）加強基層黨組織的制度化建設

新加坡人民行動黨在長達幾十年的執政生涯中，始終把以人為本、心系群眾、關懷草根作為執政的基本理念。為民服務也是我黨的宗旨和使命，重慶市在加強基層黨組織建設中首先要牢固樹立為民服務的宗旨，要深入基層理論聯系實際切實幫助解決群眾的實際問題，密切廣大黨員、干部與群眾的關系。同時，新加坡的人民行動黨在基層領袖培養和人才吸納方面也堪稱典范。重慶市要構建起城鄉統籌基層黨建新格局，關鍵是培養和造就大批優秀人才。尤其注重農村人才的培養和發掘，包括優秀的基層干部、農技能手等。要全面實施基層人才隊伍建設工程，統籌城鄉人才培養和開發，形成農村人才輩出、后繼有人的生動局面。另外，在黨建資源方面，加強對欠發達區縣尤其是農村地區的支持，如通過資金補助或鼓勵農村集體經濟發展等，以增加經濟收入，彌補黨建經費的不足，增強基層黨組織的實力。總之，要把黨組織聯系和幫助群眾的方式經常化制度化，不僅有利于夯實執政的群眾基礎，也有利于社會矛盾和問題的化解。

（三）注重社會組織力量的發揮

在大城市、大農村、大山區、大庫區、多民族的復雜背景下，階層矛盾極易激化，依靠政府單一主體的社會管制模式已不能滿足社會治理需求，政府與社會各方力量合作成為必然。政府和社會兩大系統應捋清各自的職能重心，科學地進行職責劃分。具體來說，政府要致力于為社會組織和公眾參與社會公共事務的管理創造條件，放松對民間社會組織尤其公益類組織注冊的雙重管制，對于工青婦等團體要引導其深入基層群眾，充分發揮連接政府與公眾的橋梁作用。拓展社會力量參與社會治理的渠道和方式，政府可通過向社會組織購買社會公共服務，充分發揮社會組織在社會治理中的積極作用。另一方面，政府向城鎮基層社區外放社會治理權力，社區是社會治理的基本單元和細胞，要構建起居委會、業委會、物業公司三駕馬車協調治理社區的機制[10]，充分發揮城鄉基層自治組織的作用，切實推進社會治理重心下移。在這個過程中要注意加強基層社區行政管理和社區自治管理的良性互動，構建一個橫向到邊、縱向到底的基層社區管理和服務網絡體系。[11]政策規定在社區層面得到有效落實，需求和反饋通過社區層面匯總，增強政策過程的回應性，減少社會問題和矛盾。在社會治理的適當領域內，通過協商互動實現政社合作，提升社會治理的水平和效果。

（四）以政策驅動和觀念倡導促進社會融合

對社會公共事務的治理應當在前、中、后各環節進行全程式治理。一方面，應進一步加強源頭治理。建立有利于社會矛盾化解的機制，從根本上減少社會矛盾的發生。可制定在家庭、社區不同社會群體等不同層面的融合政策，以減少社會矛盾發生的可能性或將矛盾沖突和利益分化控制在一定范圍之內，牢固社會穩定的基礎防線。另一方面，要加強法治思想的宣傳教育，倡導實踐社會主義核心價值觀，培育公眾的志愿者精神。增強社會治理的“柔性”和“軟實力”，增強人民群眾的主體參與感和自我歸屬感，調動和激發人民群眾的熱情、智慧和積極性，為社會治理提供持久的內在動力和文化支撐，實現人人參與、人人共享的局面。

參考文獻：

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作 者：中共重慶市委黨校行政管理碩士研究生

責任編輯：宋英俊