亞行貸款公路項目移民安置外部監測評估研究
——以安徽省無為縣S319一級公路改建工程為例

呂中國，王常才，曹松來

（安徽交通職業技術學院，土木工程系安徽合肥230051）

亞行貸款公路項目移民安置外部監測評估研究
——以安徽省無為縣S319一級公路改建工程為例

呂中國，王常才，曹松來

（安徽交通職業技術學院，土木工程系安徽合肥230051）

亞行貸款公路項目移民安置外部監測評估主要是聘請獨立的機構對移民安置活動進行定期的監測與評價，以檢驗是否達到移民計劃安置的目標。外部監測評估分外部監測、內部監測；總體依據包括亞行政策及中國的相關法律及政策；與移民監測評估相關的主要組織機構有：亞行、項目業主/實施機構、移民實施機構以及外部監測評估機構；移民安置監測評估工作的指標體系來自經過批準的移民安置計劃。監測評估活動是以項目安置機構提供的計劃和實施數據為基礎進行的。目前，我國的外部監測評估存在若干問題，需要采取一定的措施應對，最終構建起符合亞行政策與國情的移民安置外部監測評估體系。

亞行貸款；移民安置；外部監測評估；S319

一、緒論

無為縣S319二軍路（二壩～無為）一級公路改建工程項目（以下簡稱"S319項目”）是亞洲開發銀行貸款安徽綜合可持續性交通發展項目的子項之一，項目包括蕪湖市鳩江區和無為縣境內現有30.80公里的二級公路升為一級公路和5.456公里的新建一級公路，總計32.256公里，起于合蕪高速無為連接線匝道口處，自東往西，跨越西河后終于西河大橋西橋頭。本次改造僅在老路基兩側各拓寬0.75米，改造后路基寬26.5米，雙向四車道，設計車速80Km/h。項目建設內容包括：1）道路工程；2）橋梁、涵洞工程；3）交叉工程；4）交通工程。

根據河海大學編制的《基于詳細調查的無為縣S319二軍路（二壩—無為）一級公路改建工程移民計劃最終報告》，本項目移民影響為A類。[1]本項目的移民影響主要為永久占地、農村居民房屋拆遷及非住宅房屋拆遷。項目移民影響蕪湖市鳩江區和無為縣的陡溝鎮、福渡鎮、二壩鎮、湯溝鎮4個鄉鎮、16個行政村/社區、116個村民小組，共影響人口1555戶，6155人。[2]

筆者所在的單位經過投標于2014年7月最終中標成為該項目征地拆遷移民安置工作的移民外部獨立監測機構，作為S319項目的外部監測評估項目組成員之一，筆者參與了該項目的外部監測評估活動，定期對移民安置的實施活動進行跟蹤監測評價，對移民安置的進度、質量、資金進行監測，使移民計劃與亞行政策保持一致并提出咨詢意見；對移民生產生活水平進行跟蹤監測，向安徽省項目辦、無為縣項目辦和亞洲開發銀行提交監測與評估報告。

基于理論與實踐相結合，以S319項目移民外部獨立監測評估活動為案例，梳理亞行貸款公路項目安置外部監測評估的內涵、依據、步驟、報告撰寫方法等，提高理論水平，增強對實務的指導意義。

二、亞行貸款公路項目移民安置外部監測評估的內涵

移民監測評估是對照移民實施前制定的項目移民安置行動計劃，定期對移民安置行動進行的監督與評估工作。移民監測評估包括由業主和移民實施機構自身進行的內部監測評估以及獨立的移民監測評估機構進行的外部監測評估。外部監測評估是指獨立于項目業主與移民實施機構的第三方機構，通過基底調查、樣本分析、調查訪談等方式，獲取相關數據和信息，在此基礎上進行科學分析，評估移民進展狀況，發現問題，提出建設，反饋給亞行、項目業主與移民實施機構，接受亞行指導，推動移民實施工作的開展與受影響群體權益的維護。

三、亞行貸款公路項目移民安置外部監測的制度依據

（一）亞行貸款公路項目移民安置外部監測的總體依據

亞行貸款公路項目移民安置外部監測的總體依據包括亞行政策及中國的相關法律及政策制定。亞行政策主要是亞洲開發銀行2009年6月發布的政策文件——《亞洲開發銀行保障政策聲明》；中國法律、行政法規、地方性法規及政策性文件：包括不僅限于中華人民共和國土地管理法（1999年1月1日起實施，2004年8月28日修訂）、《征用土地公告辦法》（國土資源部令第10號）（2002年1月1日）、國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定（國發[2004]28號）（2004年10月21日）、關于完善征地補償安置制度的指導意見（國土資發[2004]238號）（2004年11月3日）、建設項目用地預審管理辦法（國土資源部令第27號）（2004年11月1日）、《國務院辦公廳轉發勞動保障部關于做好被征地農民就業培訓和社會保障工作指導意見的通知》（國辦發[2006]29號）（2006年4月10日）等等。

（二）S319項目移民安置外部監測評估的其他依據

除了亞行政策與中國國家法律、行政法規之外，還要依據安徽省甚至是市、縣的地方性法規、政府規章、地方政策、文件等。

安徽省相關政策及地方相關政策包括：《安徽省實施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》（修正）（2004年7月1日）《安徽省征地補償爭議裁決辦法》（皖政辦[2004]101號）（2005年1月1日）、《安徽省人民政府關于調整安徽省征地補償標準的通知》（皖政[2012]67號）、《安徽省人民政府關于做好被征地農民就業和社會保障工作的指導意見》（皖政[2005]63號）、關于印發《無為縣被征地農民基本養老保險暫行辦法》的通知（無政[2006]137號）關于公布《無城地區城市房屋搬遷補助費、臨時安置補助費、停產停業補助費、附屬物及附屬設施補助費》的通知政辦[2009]12號、《關于無城地區執行新的拆遷過渡臨時安置補助標準的通知》政辦[2010] 146號。

其中，土地征用及房屋拆遷補償標準是制度依據的重要部分，也最引起受影響群體關注，如集體土地征用補償標準是根據《中華人民共和國土地管理法》、《關于完善征地補償安置制度的指導意見》等相關政策法規，將征收耕地的補償費分為土地補償費、安置補助費和青苗補償費三個部分。本項目中集體土地征收補償依據最新頒布的《安徽省人民政府關于調整安徽省征地補償標準的通知》（皖政〔2015〕24號）中規定的補償標準進行，補償標準如下見表1：

農用地 建設用地和未利用地序號 地區 鄉鎮征地補償標準（元/畝）1 蕪湖市 二壩鎮 1760 7 15 38720 5 6 19360統一年產值標準（元/ 畝)土地補償倍數安置補助倍數征地補償標準（元/畝）土地補償倍數安置補助倍數2 1740 7 15 38280 5 6 19140無為縣福渡鎮、陡溝鎮3無城鎮 1830 7 15 40260 5 6 20130

四、亞行貸款公路項目移民安置外部監測的機構設置與人員要求

（一）亞行貸款公路項目移民安置外部監測的機構設置

移民監測評估工作涉及亞行、項目業主/實施機構、移民實施機構以及外部監測評估機構等。外部監測評估機構接受業主的委托應當具備一定的資質，具備社會經濟調查、移民安置計劃編制與移民測評評估經驗。

需要強調的是，移民外部監測評估機構作為外部監測機構要求是獨立第三方機構，與業主等其他機構無直接行政隸屬關系的社會組織，如咨詢公司、工程項目管理公司、高校等。其工作也要求是獨立：獨立收集資料、獨立分析評估、獨立編制報告等等。這樣設置的目的是為了保證外部監測評估機構工作的獨立性、客觀性、公正性開展監測評估工作。

（二）亞行貸款公路項目移民安置外部監測的人員要求

外部監測評估機構內的工作人員要求具備經濟學、法學、人類學、社會學等專業背景，按受過亞行移民安置政策與監測評估業務培訓，熟悉從事業務并具備豐富的移民計劃編制及移民安置監測評估的經歷與經驗；外部監測評估人員還求有一定比例的女生專家和工作技術人員，在少數民族地區，還應配備具有少數民族工作經驗和能說少數民族語言的工作人員。

五、亞行貸款公路項目移民安置外部監測評估的指標體系

（一）外部監測評估的主要指標

移民安置監測評估工作的一項主要任務是保證經過批準的移民安置計劃的全面完成。此目的的實現是主要通過對以下三項指標的考察實現的：第一項指標是移民安置影響的物理量的測定。其中包括受影響人口和受影響家庭的數量、征地和拆遷建筑物的數目。第二項指標是查看該項目所采用的補償標準和政策,是否與移民安置計劃有出入。第三項指標為對移民計劃的實施與既定計劃的出入情況以及受影響人口的生活水平的變動。它包括動遷前后經濟發展條件、生活水平的變化以及就業狀況的變化，尤其是失去了主要生產設施的受影響人口的情況。[3]實務中應具體關注以下指標：移民安置方式的選擇；回遷房的施工和分配；生產安置和恢復；對脆弱群體的支持；基礎設施的恢復和重建；補償的支付和數額；受影響的房屋和企業的回遷安置等。

（二）S319項目外部監測評估的主要指標

本項目的外部監測機構通過實地觀察、樣本戶跟蹤調查及對移民的隨機訪談，主要圍繞以下指標展開監測與評估：移民安置的組織機構、補償金的支付及其數額；重新安置地點的準備與充足程度；房屋重建；受影響人的搬遷；受影響實體的補償和再安置；對脆弱群體的支持；基礎設施、專項設施恢復重建；生產安置與恢復；損失財產與工作時間的補償；受影響人從項目中受益情況等。

此外，外部監測評估機構通過參與主要由受影響人參加的這些公眾協商會議，評價公眾參與的效果，并做出記錄與判斷。至于有可能存在的抱怨問題，外部監測評估機構深入受影響人當中以及接受抱怨的鳩江區、無為縣項目辦、各移民機構和實施機構詢問抱怨問題處理情況。對于事實存在的抱怨，提出改進措施和建議，保障項目受影響人的權益。從表2中，可以看出外部監測評估的量化考核指標情況：

表2 亞行貸款安徽綜合交通基礎設施項目綜合考評實施細則（部分）

六、亞行貸款公路項目移民安置外部監測的方法步驟

（一）亞行貸款公路項目移民安置外部監測的一般步驟

外部監測評估工作首先要編制移民安置監測評估工作計劃、編制調查提綱和調查表、設計抽樣調查方案，然后采取抽樣調查與評估相結合的方法主要調查受影響人口的生活水平的變化。生活水平調查每年進行兩次,目的是為了了解受影響的住戶的生產和人民收入水平的變化。調查時應選擇一般的住戶進行采訪，進行非正式的討論及觀察現場以獲取必要的數據。根據所搜集的數據進行詳細的分析和評估。在考察和會議過程中,監測小組將向受影響人口和企業了解對移民安置實施的意見和建議。這些意見和建議以監測評估報告的形成提交項目業主和亞行。

亞行一般要求，自移民安置工作啟動之日起，每年9月份集中開展開展監測和評估工作。每年的12月底之前，提交1份監測評估報告，根據項目施工和工期計劃確定移民監督和評估工作次數。報告的基本內容如下:受影響人口的基礎調查；征地、建筑物拆遷、回遷與重建進度；生產補償與恢復；受影響人口的住房條件；回遷安置資金的使用；回遷安置實施機構的效率；對脆弱群體的援助；存在的問題及建議，等等。

（二）S319項目外部監測的方法步驟

項目移民工作啟動階段，筆者所在的安徽交院工程項目管理有限責任公司監測小組于2014年 10月對該項目移民工作進行了現場調查和訪談，在此之前的2014年9月，公司向亞行提交了《移民安置外部監測啟動報告》，系統闡述了對本項目實施期間的監測評估組織機構、人員安排、監測評估計劃等進行了系統的闡述。2015年1月12日至13日，外部監測小組隨安徽省交通廳外資辦、蕪湖市交通運輸局等部門對該項目移民安置工作進展情況進行了全面檢查。

具體來說，該項目的外部監測方法包括以下三個步驟

1.基底調查。外部監測評估機構按照一定的比例抽取樣板展開調查，獲取受影響人口的生產生活動態變化狀況，調查每半年一次。采用對典型樣本跟蹤調查（樣本規模：征地拆遷影響戶的20%，樣本戶按隨機抽樣法抽取；受影響村50%）、隨機訪談和現場觀察等方法進行，獲取必要的有關資料。在此基礎上對移民的收入恢復措施及生活標準進行統計分析，作出評估。

2.在基底調查的基礎上定期監測評估。圍繞實際情況與移民計劃的異同有及差異的量化指標，做出明確的評價，提出明確的意見與建議，在亞行政策大框架下推進移民安置工作。

3.同時關注公眾協商與抱怨問題。這也是亞行關注的重點。項目組參與公眾協調會議、深入到項目辦、各移民機構和實施機構詢問問題處理情況。會見抱怨移民，針對存在的問題，提出改進措施和建議。

4.提交移民安置監測評估報告。基于觀察和調查所查到的資料，進行數據處理，對比分析，每半年編寫一份外部監測報告。

七、亞行貸款公路項目移民安置外部監測評估的報告撰寫

亞行貸款公路項目移民安置外部監測評估報告撰寫基于深入的調查訪談、數據收集，與移民計劃兩相對照，發現其中的不同，分析原因，提出意見與建議。此類工作會延續到移民安置工作結束之后直至移民安置目標的全部實現。

（一）外部監測評估報告大綱

監測評估報告一般分為以下幾個部分：

1、前言

監測方法與內容、前期監測活動回顧及問題反饋；本次監測的重點；監測主要負責人以及聯系方式。

2、征地拆遷與移民安置進度

描述征地拆遷與移民安置的總體過程與最新進展，用時間表、橫道圖等形式描述征地拆遷與移民安置、工程建設總體進度的主要節點、完成比例、預計完成時間。

3、項目影響變化及其原因分析

將項目實際產生的影響與移民計劃兩相對照，若有較大差異，需解釋原因。

4、移民政策的執行情況

亞行對于貸款項目移民安置具備較完備的保障措施。征地拆遷補償標準按原計劃執行情況以及脆弱群體權益的額外保護等方面要列表詳實描述，如有類似低于安置計劃標準的情形要做出詳盡說明。

5、收入與生計恢復

對于受影響人的生計恢復所采取的具體措施要給予關注，要通過抽樣調查的方式跟蹤受影響的年度收入與支出情況，并與基底調查獲得的數據兩相對照，對受影響人的收入恢復情況做出評價。

6、建筑物的搬遷與重建

各類建筑物的搬遷與重建、安置點建設進度、搬遷重建具體方式方法以及對于脆弱群體的措施落實情況等要有詳細描述，要深入受影響人調查其房屋重建的意見與建議，對于脆弱群體的個案分析及追蹤同樣必要。

7、基礎設施與公共設施的恢復

描述項目影響的基礎設施與公共設施的恢復情況，如：水系、道路、電力等；羅列可能存在的問題，梳理業主即將采取的相應措施及有效性分析。

8、移民預算執行與資金來源到位

移民費用的支付以及實際資金流程；移民資金支付的時間表；移民資金的來源以及到位情況；將實際發生的移民費用使用情況與原計劃兩相對照并進行原因分析。

9、公眾參與和信息公開

包括：受影響人（必須有一定比例的女性）在項目建設過程的公眾參與記錄，項目及項目執行概要、移民安置政策、征地拆遷計劃等信息公開情況等。

10、移民實施與管理機構

移民實施與管理主要機構的工作內容與主要職責的安排情況，評價這些機構的執行能力與協調能力，機構能力建設措施的落實情況，對移民內部監測工作的評價。

11、存在的主要問題及建議。

闡述存在的主要問題，專業建議。

12、附件

一般包括：項目影響區與安置點的位置示意圖，項目實際執行并公開的有關具體征地拆遷與移民安置政策文件、抽樣調查的原始數據、項目執行機構與受影響集體或受影響人簽訂的補償安置協議；相應的照片資料，如移民安置前后房屋、安置點、培訓、公眾參與和信息公開等。

（二）S319項目移民外部監測評估報告大綱

1、項目概述

介紹項目背景及概況、項目移民影響綜述、移民安置工作前相關準備工作以及外部監測機構、內容與方法。

2、移民安置實施進展的監測評估

主要介紹移民安置總體進展、土地（集體、國有、臨時占地、項目用房、建設場地租用）征用數量及補償標準、房屋（住宅、非住宅、附屬物及基礎設施）拆遷總體進度及補償標準實施情況、房屋拆遷安置情況；專項設施恢復重建設情況；另外，要特別關注受影響的弱勢群體。

3、公眾參與、信息披露與申訴機制

描述公眾參與、存在的抱怨、受影響人群的申訴等。

4、外部監測評估機構的主要發現、基本評價及建議

S319項目按鳩江區與無為縣兩部分移民進展情況、存在的問題及需要改進內容。

八、S319項目移民安置外部監測評估存在的問題與經驗分析

（一）存在的問題

基于S319項目移民外部監測評估的實踐經驗，綜合其他監測評估工作中觀察到的情況及反饋回來的情況來看，目前國內對監測評估重要性的認識仍顯不足；監測評估制度方面不夠完善：法律地位不明確、政策執行不到位、反饋機制不健全、監測評估效果欠缺等；機構與人才專業性不強；指標與方法個性化不足等方面的問題。[4]

（二）經驗分析

針對實務中存在的問題，筆者建議從以下幾個方面著手解決：嚴格按照法律法規行事；尋求專業性機構和人員合作；周期性與移民安置后監測評估加強；對重點受影響區域的跟蹤監測；監測評估方法的多樣化；關注脆弱群體；鼓勵公眾參與和暢通申訴渠道等等。

九、結論

亞行貸款公路項目移民安置外部監督評估聘請獨立機構對移民安置活動進行定期的監測與評估，以檢驗是否達到移民安置的目標。通過移民安置實施狀況與移民安置計劃兩相對照，再結果相關詳實的資料，可以對受影響移民安置工作整體狀況，受影響人口生活水平恢復狀況及項目管理進行基本的測評，為移民意見提供反映渠道。因此移民監測在亞行貸款公路項目占有相當重要的位置，而外部監督報告反映監測評估的成果的依據。盡管國內對此項工作還有諸多不足，但通過經驗的不斷積累、理論水平的不斷提升，在相關政策構架下，問題是可以得到解決的。

[1]保障政策聲明.亞洲開發銀行.2009.

[2]無為縣人民政府亞行貸款項目工作小組.基于詳細調查的無為縣S319二軍路（二壩～無為）一級公路改建工程移民計劃最終報告.2014.

[3]婁紅梅，劉忠宏，于海英.亞行貸款項目移民安置計劃的監督與評價[J].黑龍江水利科技，2004，（2）：114-115.

[4]孫麗.基于可持續發展理論的高速公路社會影響后評價研究[D].天津：天津理工大學，2009.

A study on ADB road project resettlement external monitoring and evaluation——from a example of S319 highway reconstruction project in Wuwei County in Anhui

LV Zhongguo，WANG Changcai，CAO Songlai
（Anhui Communication Vocational&Technical College,Hefei Anhui 230051）

ADB loan road project resettlement external monitoring and evaluation is to hire an independent resettlement institution to engage regular monitoring and evaluation, which can verify whether the resettlement can achieve the target of immigrant resettlement plan or not. External monitoring and evaluation concludes external monitoring and internal monitoring. Its overall basis includes ADB policy and China's relevant laws and policies. Major organizations associated with migration monitoring and evaluations are: ADB, the project owner / implementing agencies, resettlement implementing agency and external monitor assessment agencies. Indicator system of monitoring and evaluation are from the ADB-approved resettlement plan. Monitoring and evaluation activities are based on the plan and implementing data of resettlement agency. Currently, there are a number of issues of external monitoring and evaluation which need take certain measures to deal with. Ultimately, we can build up a external monitoring and evaluation system in line with ADB's policies and conditions of resettlement.

ADB loan; resettlement; external monitoring and evaluation;S319 Provincial Highway.

F11

A

2095-7327（2016）-03-0067-06

呂中國（1973－），安徽肥西人，安徽交通職業技術學院法學博士，副教授，研究方向：經濟法、建設工程法規。

安徽省人文社科重點項目，項目編號：SK2014A214；安徽省重大教學改革研究項目，項目編號：2014zdjy167。

林軍