新時期我國惠農政策面臨的挑戰和解決對策研究

吳漢邦

摘 要：21世紀以來我國不斷出臺一系列惠農政策，并取得顯著的成效，極大緩解嚴峻的“三農問題”，但惠農政策實施也存在種種問題。新時期我國惠農政策面臨挑戰主要有：地方政府惠農政策落實不夠，惠農政策效果發揮不佳；惠農政策管理機制不夠完善，惠農資金作用發揮不夠；惠農政策扶持目標不夠明確，惠農資金效果不明顯。為完善惠農政策、促進惠農政策的貫徹、保護農民的切身利益，政府應加強惠農政策監督檢查，規范地方政府的行為；加強惠農政策執行檢查，提高惠農資金的效果；強化惠農環境優化打造，促進惠農政策的落實。

關鍵詞：惠農政策；執行；挑戰；解決對策

中圖分類號 F320 文獻標識碼 A 文章編號 1007-7731（2015）03-04-11-03

從2006年起，國家依法廢止農業稅條例，免除農業稅的惠農政策以法律的形式固定下來，農村進入了一個嶄新的時期，我們稱之為新時期[1]。政府不斷出臺一系列惠農政策，促進了農業的發展。隨著新型農業經營主體的成長，惠農政策本身和實施表現出一些問題，需要研究和完善。

1 國家實施惠農政策的作用

1.1 惠農政策促進新型農業經營主體的成長 “農民、農村、農業”始終是全黨工作的重中之重。國家對“三農”問題給予高度重視并出臺一系列惠農政策。黨的十八大明確提出“把我國全面建設小康社會的發展目標，并制定了工業化、信息化、城鎮化、農業現代化‘四化同步發展的道路”，實現“四化”同步的發展目標必須要大力培育、促進新型農業經營主體的成長[2]。促進新型農業經營主體的成長是縮小城鄉差距的重要手段和方法，而惠農政策的頒布和實施恰能促進新型農業經營主體的成長，惠農政策中減免農業稅的措施推動農村農業發展，極大解放我國廣大農村生產力；近年惠農政策逐漸加大對農村基礎設施的建設，如道路、通訊、環境、電力等工程建設；惠農政策中創業融資政策解決農村個體工商戶、中小企業級農村合作社資金需求，充分發揮金融扶持的有效作用；惠農政策中改革創業扶持政策也在一定程度上促進新型農業經營主體的成長。

1.2 惠農政策提高了農民的市場話語權 2006年1月1日起國家廢除農業稅，讓中國農民徹底告別繳納農業稅的歷史，步入農業發展的新時期。雖然農業稅的取消降低局部農民種植成本，但許多基層政府部門因財政收入減少財政壓力增大，而變相亂收費、亂攤派、亂罰款繼而加大農民的實際負擔。惠農政策中“三減免、三補貼”提高農民種植糧食作物的積極性，實現了農民利益和國家糧食共同保障。惠農政策是黨“執政為民”理念的體現，惠農政策及資金拉近政府和農民的距離，堅實政府的群眾基礎[3]；惠農政策的實施既提高農村的生活水平，同時也使得農民思維觀念、經營理念發生改變，讓農民有更多市場話語權。農民話語權的提高有利于市場基礎性和決定性作用的充分發揮，能一定程度上保障農民的切身利益。

1.3 惠農政策加速了農民的聯合 2010年中央一號文件提出“著力提高農業生產經營組織化程度，推動統一經營向發展農戶聯合與合作”；十八大報告也明確提出“培育新型農業經營主體，發展多種形式的規模經營”，這些都強調了促進農民聯合的重要性。據統計，我國城鄉差距由1980年2.620∶1增長到2010年的3.293∶1，巨大的城鄉差距是政府出臺惠農政策的主要原因，保護農民利益自然成為惠農政策的重點任務[4]。廣大農村地區農民土地資源少、資金少、文化程度低、抵御市場和自然風險的能力弱，僅依靠自身無法有效實現生活水平的提升，不利于城鄉差距的縮小。全面的惠農政策的實施讓廣大農民群眾看到農業產業化經營、聯合經營的好處和極強的競爭力，意識到聯合經營是新時期農業經濟的“趨勢”，是實現農民增收的重要手段。

2 新時期我國惠農政策面臨挑戰及原因分析

惠農政策在實際執行貫徹過程中，也面臨諸多方面的挑戰，詳細梳理可分為以下幾個方面：

2.1 地方政府惠農政策落實不夠，惠農政策效果發揮不佳 地方政府惠農政策落實不夠是惠農政策效果發揮不佳的主要原因，而導致地方政府惠農政策落實的根本在于地方政府的“公共管理”。惠農政策屬于“公共政策”的范疇，國內公共政策的出臺和貫徹實施政府是政策的“主導”。我國惠農政策制定多由中央負責，地方政府缺乏政策制定的主動權，政府權力的過度集中、地方政府自主性小、農民參與度低等導致惠民政策缺乏針對性，使得預計的效果打了折扣；同時實施過程中政府排斥與非盈利組織的合作，使得政策實施成為政府主導的“舞臺”，成為真正意義上的政府行為，再加上農民未能有效參與，導致惠民政策制定和執行順應政府“意愿”而忽略農民的“意愿”。另一方面，惠農政策貫徹執行的主體是政府“公務人員”，公務員會因為個人功利原因影響政策執行，當個人利益與公共利益產生沖突時，若惠農政策負責執行人過度追求自我利益，就會影響政策落實。

2.2 惠農政策管理機制不夠完善，惠農資金作用發揮不夠 我國不斷出臺惠農政策，但惠農政策管理機制建設不健全。惠農政策管理機制建設的不健全，導致惠農政策的貫徹實施效果不佳，政策宣傳不到位、執行不到位、相關法律法規建設不到位都直接會對惠農資金作用發揮產生影響。

農業補貼政策施行時間不長、政府對惠農政策宣傳手段的單一、目標群體文化水平等影響農民對惠農政策認識的全面深入，而政策層層傳達、信息失真、缺失等現象均會直接反映在惠農資金的用途。“上有政策，下有對策。”致使政策執行打了折扣，導致惠農資金沒有落到實處，限制了惠農資金作用的發揮，不利于國家和地方支農惠農政策的全面落實。惠農資金作用發揮不夠歸根到底在于政策執行、惠農資金的撥付缺乏法律法規的規范、社會的監督。

2.3 惠農政策扶持目標不夠明確，惠農資金效果不明顯 “三減免、三補貼”的政策減免農村農業稅，廣大農民是惠農政策的直接受益群體，使得農民的農業經營成本大大降低、農民收入水平得到提高。“三減免、三補貼”的惠農政策抓住“三農問題”的關鍵，對農民經濟、農業發展起到積極推動作用。但政府出臺惠農政策嚴重忽略農民變化的問題，政策精心設定目標不明確，未能把握住重點和關鍵環節。糧食補貼是一項鼓勵農民大力開展糧食生產的惠農政策，但在實際過程中由于農村土地分配原始問題導致有些地方“按承包面積進行補貼”變為“按人口平均補貼分配”，即使按“按承包面積進行補貼”因為新型農業經營主體快速成長，出現了土地流轉，承包人拿了補貼款，而實際種植人拿不到補貼款，在新型農業經營主體發展中，資金貸款無論在哪里都是新型農業經營主體成長的最大困難[5]。惠農政策扶持目標的不明確，資金傾向“三農”短期仍是難題，影響惠農資金的利用效率，不利于農村經濟和農村和諧、可持續發展。

3 提高惠農政策成效的對策建議

3.1 加強惠農政策監督檢查，規范地方政府的行為 為充分發揮惠農政策的作用，應建立完善監督、獎懲機制，加強對惠農政策的監督檢查，規范地方政府的行為。一方面，加大監督力度和打擊力度，確保惠農資金發揮最大效用。另一方面，強化管理機制的銜接，建立民主監督、強力懲罰、責任問究等制度，確定監督過程有章可依、有法可循，同時加強政務公開制度實行，擴大監督渠道。嚴格的監督檢查是提升制度執行力的重要保證，是促進和保障惠農政策實施的關鍵所在。要嚴把惠農政策公示關，通過有效的媒介將惠農政策的內容和資金實施點公示出去[6]；要嚴把資金審計關，從不同角度形成監督合力，從源頭上杜絕資金克扣、截留、挪用、移用等行為；要嚴把責任關，對因自身不負責任行為致使惠農政策執行在群眾中造成不良影響的，要視其情節輕重予以相應的處理。

3.2 加強惠農政策執行改革，提高惠農資金的效果 加強對惠農政策實施效果的改革是提高惠農資金效果的重要手段。做好惠農政策改革可以從2方面入手，一是改革惠農政策補貼方式。各級農業行政管理部門應當探索地方財政扶持款撥付百分比在撥付地方財政扶持款時設立一定的條件，如土地面積經營規模等，通過這種扶持促進新型農業經營主體的成長[7]；二是加強惠農政策落實情況檢查。對于各種惠農項目資金落實情況嚴格檢查驗收，對惠農檢查中財務管理不規范，存在挪用、克扣、截留行為堅決抵制、打擊，推行惠農項目資金直接對新型農業經營主體撥款制度，以加強對惠農資金利用的監管。雙管齊下，提高惠農資金的利用效率。

3.3 強化惠農環境優化打造，促進惠農政策的落實 要避開短期無法改變和有效優化的自然、社會環境，促進惠農政策的落實，需強化對惠農環境的優化打造。首先，政府要加大對政策的宣傳力度，拓寬宣傳途徑。政府可廣泛利用電視、網絡、報紙、宣傳冊等媒介對國家惠農政策進行宣傳，確保廣大農民能夠全方位客觀了解惠農政策，引導農民正確貫徹、配合惠農政策的實施；其次，基于農民文化水平偏低，無法掌握和利用先進信息渠道，農民意愿表達和傳遞要依靠層層上傳實際情況，政府應加強信息傳遞渠道建設，保障民意上傳、政策的傳達有效、迅速、真實；第三，政府應當加強對惠農政策執行效果的跟蹤調查和信息反饋工作。政策施行情況的反饋是惠農政策貫徹實施的最重要的一環，是反映惠農政策實際施行效果的工作。政策施行情況的反饋是政府了解基層政策貫徹的亮點、不足和困難的窗口，是能及時給與協調處理的關鍵。

參考文獻

[1]汪發元.新時期農民負擔現狀及監管改革分析[J].農村經濟，2009（6）：121.

[2]余亢亢，朱信凱，陳璇.現代農業經營與建設主體演變的中美比較[J].農業技術經濟，2012（12）：106.

[3]周批改，何柳﹒農業勞動者利益保護與惠農政策完善研究[J].社會主義研究，2012（5）：82-86.

[4]曾文明，魏秋華，廖春光﹒我國惠農政策的成效評價及完善研究[J].中國農業資源與區劃，2013，34（1）：29-35.

[5]汪發元，羅昆.平原和山區新型農業經營主體成長的困難及愿望比較分析[J].學術論壇，2014（7）：43.

[6]楊臣，韋彩玲﹒農村惠農政策的認知、評價及政策建議—基于公共服務的主題調查[J].社會主義研究，2011（5）：26-31.

[7]汪發元.中外新型農業經營主體發展現狀比較及政策建議[J].農業經濟問題，2014（10）：30. （責編：徐煥斗）