玉米收儲制度改革的背景及原因

習銀生

3月28日，在國家發展改革委等部門聯合召開的新聞通氣會上，國家發展改革委經貿司副司長劉曉楠表示，2016年，東北三省一區將玉米臨時收儲政策調整為“市場化收購”和“補貼”的新機制。至此，市場關注良久的臨儲政策調整方向總算落定。

政策公布后，各類市場主體表現不一：有為國家政策拍手稱贊的，有為改革愁眉苦臉的。之所以表現不一，原因之一是對政策的理解和認識有所欠缺。為什么要改？怎么改？改革后該怎么辦？有何應對之策？本刊“五問玉米收儲制度改革”系列報道將為您呈現五方面（專家、基層政府、生產者、加工企業、經銷商）的看法，看他們如何認識和獻言改革。

近日，國家發改委等部門決定取消玉米臨時收儲政策，實行市場化收購和價補分離的新機制，從而拉開了玉米收儲制度改革的序幕。這次玉米收儲政策的調整，是繼實行大豆和棉花目標價格試點后，我國農產品政策領域的又一重大改革，它的出臺有著深刻的現實背景和深層次原因，是加快農業農村改革，推進我國現代農業發展的客觀需要。

玉米收儲制度改革的背景

從宏觀經濟背景來看，當前，我國經濟發展進入新常態，正從高速增長轉向中高速增長，農業發展所處的宏觀環境發生了顯著變化，如何在經濟增速放緩背景下繼續強化農業基礎地位，推進現代農業發展，是我國農業面臨的重要課題。從農業自身發展面臨的條件來看，一方面，農業發展取得了顯著成就，物質技術裝備基礎更加雄厚。農業綜合生產能力顯著提升，糧食生產實現“十二連增”，棉油糖、肉蛋奶、果菜茶、水產品等重要農產品豐產豐收，供應充足；農業現代化建設步伐顯著加快，農業機械化快速推進，農業科技支撐能力明顯提高，農業轉方式調結構打開新局面；農業農村改革穩步推進，農村土地承包經營權確權登記頒證試點范圍逐步擴大，新型農業經營體系加快構建，農業補貼制度逐步完善，棉花、大豆目標價格改革試點順利開展。另一方面，我國已經進入傳統農業向現代農業加快轉變的關鍵時期，農業發展面臨的挑戰和困難也日益凸顯。農業基礎設施仍然薄弱、經營規模小、科技支撐不足問題突出，農業發展方式迫切需要加快轉變，農業依然是“四化同步”的短板，對進一步夯實農業基礎提出了迫切要求；國內農業生產成本快速攀升，大宗農產品價格普遍高于國際市場，農產品產量、庫存量和進口量“三量齊增”，天花板和地板的“雙重擠壓”對創新農業支持保護政策、提升農業競爭力提出了迫切要求；農業資源短缺、開發過度、污染加重，資源環境約束加劇對保障農產品有效供給和質量安全、提升農業可持續發展能力提出了迫切要求。今年中央1號文件提出要推進農業供給側結構性改革，正是為解決上述問題，從根本上提高我國農業競爭力、加快實現農業現代化而做出的統一部署。玉米收儲制度改革正是在這樣的背景下啟動的。

玉米收儲制度改革的原因

啟動玉米收儲制度改革，不僅與當前農業所處的內外部環境密切相關，更直接的原因是現行玉米市場形勢和收儲政策面臨的問題和矛盾集中爆發，到了難以為繼、非改不可的地步。2007年，我國開始在東北和內蒙古實行玉米臨時收儲政策，這一政策對于保護農民玉米生產積極性，促進農民增收，平抑市場波動發揮了巨大作用，但只升不降的臨儲收購價格、壟斷性的收購以及敞開收購、順價銷售的原則也確實造成了市場扭曲，干擾了市場機制的正常發揮，并由此對玉米市場帶來了一系列負面影響和沖擊，不利于玉米產業的健康發展。

一是玉米供求關系失衡。2008年以來，我國玉米生產持續超常規增長，面積增長了29.3%，產量增長了47.5%，對我國糧食面積和產量增長的貢獻率分別達到112.2%和60.3%，無論是面積還是產量，玉米均已成為我國最大的糧食作物，2015年我國玉米產量達到創歷史紀錄的2.25億噸。與此同時，受經濟增速下滑、生豬周期性波動等因素影響，玉米消費卻持續低迷，甚至連續幾年出現下降，2015年國內玉米消費量僅為約1.75億噸，比2012年減少了1500萬噸以上。生產超常規增長與消費持續低迷疊加作用，使國內供求關系由產不足需迅速轉為產大于需，階段性供大于求格局不斷加劇，2015年產大于需量達到約5000萬噸。

二是玉米庫存積壓嚴重。由于持續產大于需，為了解決農民“賣糧難”問題，近年來國家連續4年啟動了大規模玉米臨時收儲政策，2012-2014年度，臨儲玉米收購量分別達到3083萬噸、6919萬噸、8329萬噸，2015年度截止到2016年3月25日，臨儲收購量突破1億噸，達到創紀錄的10353萬噸。而由于拍賣底價偏高，成交率低，同期臨儲玉米拍賣只有近3000萬噸，4年來臨儲庫存結余已高達2.5億噸，超過我國一年的玉米產量，各地庫容爆滿，形成了“收不進、調不動、銷不出、儲不下”的尷尬局面。

三是財政負擔沉重。實行玉米臨儲政策，國家財政需承擔收購費、保管費、資金利息費、做囤費等支出。數據顯示，每噸玉米每年庫存成本在252元，據此計算，目前2.5億噸玉米需要付出的庫存成本費用高達約630億元。

四是玉米及其替代品進口壓力加大。在臨時收儲政策的支撐下，國內玉米價格近年來一直處于高位，并在供大于求的情況下一度創出歷史新高，而同期國際玉米價格卻大幅下滑，導致國內外玉米價格出現倒掛，國內玉米價格已連續近3年低于國外玉米到港稅后價，且價差不斷擴大，價格倒掛常態化趨勢明顯。2015年國內外玉米到港稅后價平均價差778元/噸，同比擴大153元/噸，甚至測算到進口配額外65%關稅的美國玉米運抵我國南方港口的到岸稅后成本也曾一度低于國內玉米到港價。價格倒掛使我國玉米進口格局發生了根本改變，由原來的需求驅動型進口轉變為價差驅動型進口，2010年以來，玉米已連續6年出現凈進口，2015年進口量472.8萬噸，同比增82.0%。不僅如此，由于我國對玉米實行進口配額管理制度，而高粱、大麥、DDGS、木薯干等消費替代品的進口沒有配額管理限制，在巨大的國內外價差面前，2014年以來，企業為了應對成本上升壓力，開始大量進口國外廉價高粱、大麥等替代玉米作為原料。2014年，我國高粱、大麥、DDGS、木薯干進口量同比分別增長435.8%、131.8%、35.3%、18.4%。2015年進口量分別達到1073.0萬噸、1073.1萬噸、682.1萬噸、925.3萬噸，同比分別增長85.8%、98.3%、26.0%、8.0%，替代品進口總量達3754萬噸，僅進口的高粱、大麥就可替代飼用玉米消費約2000萬噸。玉米及其替代品大量進口，直接擠占了國內玉米市場份額，使得國內玉米供大于求的格局進一步加劇，對國內玉米市場帶來了明顯沖擊。

五是下游產業受到較大沖擊。玉米臨儲收購政策側重于保護生產，沒有充分考慮玉米全產業鏈的持續健康發展。不斷上升的臨儲收購價格及壟斷性收購，造成了國內玉米價格虛高，對下游市場主體產生了明顯的擠出效應。玉米深加工企業原料價格高，成本壓力加大，普遍經營困難，限產、停產企業數量明顯增加，許多企業提前檢修，玉米淀粉和酒精加工企業開工率低，出現產品價格、玉米加工量、銷售收入和利潤大幅下降的狀況，甚至呈現全行業虧損局面。飼料加工企業受原料成本高和下游養殖業低迷的雙重擠壓明顯，產量也出現下滑。經銷企業市場業務也大幅減少，許多貿易商基本沒有市場業務，僅靠參與臨時收儲玉米賺取國家補貼維持正常運轉。

六是資源環境壓力加大。近年來我國玉米面積快速增加，主要是“鐮刀彎”地區等原來一些非玉米生產優勢區面積增加較多，這些地區多為東北冷涼區、農牧交錯區、風沙干旱區、石漠化區或山區，這些地區生態環境相對脆弱，原有種植結構多為大豆、雜糧雜豆、飼草等，改種玉米后，不僅消耗了更多的水資源、農藥、化肥、農膜等，而且形成了玉米“一糧獨大”的局面，種植結構趨于單一，不利于生態多樣性和水土保持，還改變了原來合理的輪作方式，不利于地力養護。

取消玉米臨時收儲，啟動玉米收儲制度改革，不僅有利于充分發揮市場機制的調節作用，有效解決市場扭曲矛盾，而且有利于縮小國內外價差，抵御玉米及其替代品進口帶來的沖擊；有利于消化玉米庫存，減輕國家財政負擔；有利于改變作物比價關系，推進玉米生產結構調整；有利于刺激玉米消費，促進產業鏈上下游協調健康發展；有利于引導玉米生產成本特別是土地成本降低，提高市場競爭力；有利于理順農產品價格形成機制，為進一步推進我國農產品價格改革完善農業補貼制度提供寶貴的經驗積累。