航運業失約巴黎協定

本刊記者 徐 華

可以說航運是一種阻止氣候變化的解決辦法。

2015年12月12日注定將載入史冊。這一天，《聯合國氣候變化框架公約》締約方會議第二十一次大會在法國巴黎布爾歇會場閉幕，全球195個締約方國家通過了具有歷史意義的全球氣候變化新協議。這一《巴黎協定》也一舉沖破了多年來多方利益的桎梏，打破了一些國家希望拋棄公約“另起爐灶”、另搞一套的企圖，成為歷史上首個關于氣候變化的全球性協定。然而，就在一片歡樂祥和的氛圍中，原來被高調預期納入本次協定的航運業卻意外失約，不禁引得業內嘩然。

和旋與雜音

吵吵嚷嚷的國際氣候變化大會，終于握手言和，塵埃落定。據了解，在大會的閉幕全會上，各締約方對剛剛出爐的《巴黎協定》表示積極支持并給予高度評價，其中“歷史性意義”成為關鍵詞。

中國氣候變化事務特別代表、聯合國氣候變化巴黎會議中國代表團團長解振華表示，巴黎協定是為了落實氣候變化框架公約強化行動而制定法律文件，對所有締約方都明確提出了要求，打破了一些國家希望拋棄公約“另起爐灶”、另搞一套的企圖。據了解，根據巴黎協定，發達國家有義務在2020年之前每年拿出1000億美元支持發展中國家，2020年之后還要在1000億美元的基礎之上繼續擴大支持規模。

與社會各界的歡欣鼓舞形成鮮明對比的是，歐洲的運輸和航運界人士卻紛紛發聲，對《巴黎協定》沒有將航空業和航運業包括在內感到失望。在12月5日發布的草案中，包含一個備選條款，旨在約束各方以“減少國際航空和航運燃油的溫室氣體排放”為目標，并且確定了IMO為處理航運運輸氣體排放的主要機構。但值得一提的是，這個條款并沒有包含在最新的文件中，但也沒有取代其他與航運相關的議題。觀察者曾指出，刪掉一個關于航運的特定條款意味著航運業二氧化碳減排這個問題被認為是行業性的，而非區域性或者國家性的。

非政府環保組織“海洋危機”（Sea at Risk）公布說：“如果被當作國家，航運業和航空業都將進入排放量前十的名單中。在最近幾年，這兩個行業的排放量是全球經濟排放量的兩倍：在1990年至2010年之間，航運業和航空業的二氧化碳排放量增長了80%，全球經濟活動二氧化碳排放量僅增長40%。兩個行業的排放量在2050年增長量將達到270%。”歐洲議會代表Matthias Groote表 示：“海 運和航空業從第21屆聯合國氣候變化大會草案消失。如果把最高的排放源去除，我們將無法達到全球升溫不超過2攝氏度的目標！”歐洲運輸和環境聯合會(T&E)稱，航空業二氧化碳排放量約占全球總數的5%，而航運業二氧化碳排放約占3%。丹麥航運和能源巨頭馬士基集團可持續發展部戰略與風險管理首席顧問John Kornerup Bang評論說：“航運業被排除在最新的草案之外，我們感到很失望。”

與歐盟及其環保組織、甚至歐洲的航運公司的一邊倒論調不同的是，國際海事組織IMO卻為航運排放給出不同的數據。IMO的數據顯示，從2007年起，航運已經減少超過10%的二氧化碳排放，與之相比，2012年國際航運占世界經濟的二氧化碳排放僅2.2%，2007年為2.8%。每運輸1公里貨物，二氧化碳排放就下降20%，這是過去十年積極實行燃油效率的結果。

對于航運業二氧化碳減排的問題，ICS秘 書 長Peter Hinchliffe強調，更多的二氧化碳減排將在不久的將來得以實現。他表示，IMO已經頒布了強制法規以確保所有在2025年后建造的船舶將比今天的船舶操作多出至少30%的效率。結合最新的技術和操作方法，國際航運應該可以在2050年前每公里減少50%的二氧化碳排放。

他還補充道，為了二氧化碳減排，他們會擁有更大的船只，更好的動力裝置，更清潔的燃料和更智能的速度管理。通過在世界范圍內使用低硫燃料以減少空氣污染，來促進燃料效率的提升。此外，在全行業的支持下，IMO還將從個人船只中收集二氧化碳排放數據。

但環保組織卻不同意ICS的意見，指出ICS引用的金融危機之前的2007年航運高峰時的數據會產生誤導作用，當時的排放出乎尋常的高，因此不同意ICS的統計結果。

IMO認為，航運業一直致力于世界商船船隊的二氧化碳減排，這要依靠IMO做進一步監管。航運是全球經濟命脈，如果沒有洲際貿易，原材料的散裝運輸、食物和手工制品的進出口貿易是無法實現的。大約90%的世界貿易石油是海運完成的，這也是最節能的商業運輸方式。可以說航運是一種阻止氣候變化的解決辦法。

失約猜想

更大的區域壓力，使氣候大會決議出現反復。《巴黎協定》中被刪去的關于海運業減排的文字中指向IMO負責制定措施控制航運業的CO2排放的說法并不強烈，并未要求IMO制定明確的航運減排目標。歐盟船東協會（ECSA）指出巴黎協定中相關文字刪去是有利的，這將真正放在IMO的工作范疇內，而如果該文字被采納，則將是一個由歐盟主導的重要信號，這是他們的重要關切點。不僅ECSA希望阻止歐盟立法的野心，ICS也對于該文字未被采納表示歡迎，指出并不希望《巴黎協定》明確IMO的工作機制，那會限制IMO全面審視相關機制，不僅要考慮到對工業界的影響，還要考慮對于世界貿易的影響。在巴黎會議上丹麥船東協會強烈要求對航運采取強力的措施，而更多的成員則表示反對。

巴黎協定同時鼓勵其他聯合國組織致力于將氣候變化控制在2℃之內，這也包括IMO。即將離任的IMO秘書長關水康司對這項歷史性協議大加贊揚，并表示，雖然在最終的巴黎協議中沒有提到有關航運的具體條款，但是這也不會降低作為航運業監管機構的IMO繼續解決從事國際貿易的船舶溫室氣體排放問題。

IMO作為唯一負責航運事務的聯合國成員機構，在巴黎大會結束后表示，積極響應全球努力減輕氣候變化的號召。可以說，氣候大會給IMO提供了一柄“尚方寶劍”，IMO將進一步“揮劍”強力推動CO2減排。

IMO表示，目前成員國的當務之急是——“接受來自巴黎協定的挑戰”，這也是海洋環境保護委員會（MEPC）2016年的主要任務，通過開發一個船舶燃油消耗的全球數據采集系統，來為全行業實現溫室氣體減排目標提供一個可行性。這個建議是今年早些時候由馬紹爾群島共和國外交部向IMO提出的，并被IMO認可。

對于巴黎協議減排目標，IMO表示，IMO和其成員國需認清國際航運的重要位置，航運在二氧化碳排放占全球的2.2%，需和全球一起為減輕氣候變化的影響做出努力。

關水康司還指出，這個挑戰還關系到船舶設計師、海洋工程師、船舶經營者和管理者、船員和運輸業務。所以要確保以正確方式激勵低碳創新技術的投資。

雖然巴黎會議沒有制定需要航運立即實施的法規，船東在訂造新船時仍需要確認現有設計的環保性能，船舶經營者仍需要考慮船舶的能效管理計劃和保證船舶能效證書的有效性。直接的影響是對于立法者，不論是區域組織或國際組織，需要將目光投向未來四年的新的規則，并將通過外交手段努力對其主張施加影響。

航運減排，誰執牛耳

眾所周知，歐盟一直是航運減排的急先鋒。歐盟對于航空和海運業減排的情結來自于其2012年立法推出的航空碳交易稅，在23國聯合簽署《莫斯科會議宣言》抵制航空碳稅后，歐盟承諾將“有條件暫停”部分法規，但隨后歐盟委員會又宣稱將新增“航海碳稅”，制定全球航空和航海運輸行業碳排放的征收價目表。歐盟的舉動引起了市場對其動機的揣測。可以肯定的是，歐盟沒有打算輕易放棄在碳排放問題上的原則立場。雖然將國際航空運輸業納入“單邊主義模式”，碳排放交易計劃陷入僵局，但“航海碳稅”成為其談判桌上的新籌碼。

歐盟一直把自己當作是環境保護的先驅者，對各種綠色航運技術的開發意識和熱情遠超其他國家和地區，相應的基礎設施建設和技術發展也都處于世界前列。而歐洲環境署對航運業一直抱有不滿，稱其是“目前最不受管制的空氣污染來源之一”。歐盟對國際海事組織（IMO）在航運減排方面的努力也不滿意，即便IMO在2011年引入了能效設計指數（EEDI），從2013年起對特定船舶實行最低能效標準，歐盟環保部門依舊認為這一減排措施力度不夠，因為EEDI指數無法覆蓋現有的所有船舶。

2007年聯合國氣候變化框架公約在印尼通過的“巴厘路線圖”提出，締約國所做的減排行動應當包含可檢測（Measurable）、可報告（Reportable）和可核實（Verifable）的“三可”（MRV）概念。此后，歐盟、美國等都向IMO提出了建立國際海運MRV的建議，但由于IMO出臺一份全球有效適用的國際方案，需要綜合評價，并通過多次會議討論，耗費時間較長。于是，歐盟率先推進了歐盟MRV機制，以期加快IMO的談判進程，促進全球綠色航運建設。歐盟MRV機制將于2015年7月1日生效，2018年1月1日起實施。其適用范圍為5000GT以上、在歐盟成員國所轄港口進行作業的貨船和客船。

在歐盟的步步緊逼之下，IMO的減排亦是步步為營。近期，國際海事組織又在船舶能效規則的基礎上，進一步達成了海運“三步走”減排路線圖，這一路線圖主要針對營運中的船舶：第一步是數據收集，即將包括船舶油耗、營運里程等能效數據收集匯總到國際海事組織，第二步是對數據進行分析和研究，以便于在第三步制定適合海運行業特征的減排方案。在中國的參與和見證下，作為第一步的船舶能效數據收集機制有望于明年通過。2015年10月，國際海事組織在新加坡正式啟動了全球能效合作伙伴項目，中國是該項目的10個參與國家之一。

無疑，巴黎協定的推出，對歐盟與IMO的下一步工作產生更深遠的影響。

環保組織認為巴黎協定將促使歐盟修訂其氣候變化法規，并將在其現有機制如碳交易計劃中為實現控制溫升1.5℃的目標而向業界施加更大的壓力。這明顯指向運輸行業，包括航空和海運。歐盟已經推出了針對所有航行歐洲港口的船舶的CO2年度排放的監測、報告的驗證規則，即MRV規則，將進一步推動實施。第一年的驗證結果將于2020年提交，這可以作為歐盟修訂其氣候法規設定目標的基礎數據。此外，另一個推動對航運實施強力措施的環保組織“運輸與環境”（簡稱T&E），看到了將航運納入歐盟碳交易系統并創建替代補償基金的契機，稱船東可以將費用支付到補償基金而非排放交易系統，這受到了國際航運公會（ICS）的支持。但這些仍是區域性的做法，還需要國際海事組織（IMO）進一步開展工作。

而IMO在航運減排得到“尚方寶劍”的同時，也面臨著各方的壓力。各類非政府組織一再聲稱對于IMO推進控制CO2的強力措施的進展之緩慢感到驚訝。而“運輸與環境”這些組織則將矛頭指向IMO幾乎所有成員國，畢竟IMO是唯一可以制定全球航運規則的地方。ICS和ECSA均希望《巴黎協定》的政治愿景給2016年的IMO會議帶來更大的動能，并先于歐盟推出國際性的MRV規則，指出IMO的MRV強制規則應該在2018年1月1日之前完成，以這樣一種華麗轉身向歐盟展示IMO的效率，證明自己可以在促進減少燃油消耗和CO2排放方面成功組織更多的國家立法。發達國家和發展中國家在氣候變化方面的立場分歧是一個問題，由于京都議定書有著不同的承諾，發展中國家不愿意接受IMO的CO2減排方案，認為這些方案減弱了其在聯合國氣候變化框架公約中的位置。有關專家認為巴黎協定帶來更多的一致性，將促進在IMO領域更多的合作，特別是在春季召開的環保委員會（MEPC）的會議上。MEPC的議題中包括研究船舶CO2年度排放的監控和報告的全球體系，成員國已在巴黎會議之前暫停了相關研究，而在2016年的兩次會議上將取得進一步進展并在下一年通過，以便在2020年前建立并實施。一旦全面運轉并獲得第一年的數據，則將進一步設立任務，很可能是基于市場的機制，以進一步遏制航運CO2的排放。是簡單地考慮測量CO2排放的方法還是將運輸貨物的因素也一并納入考慮，需要進一步研究決定。

船東希望全面運轉全球性的監控系統，不僅希望歐盟撤消其區域性的MRV機制并降低將航運納入歐盟排放交易系統的風險，而且希望提供更加準確的排放數據。ICS認為應小心考慮如何應用這些數據，雖然將遵從IMO而開放數據通道以制定航運排放的規則，但ICS在巴黎闡述其統計數據時，代表船東呼吁應保留屬于船東自己的為減少船舶排放CO2所做的努力，并為將來的自我規范方面的立法創造條件。