社會保障基金條例頒布護(hù)“保命錢”

日前，國務(wù)院總理李克強(qiáng)簽署國務(wù)院令，公布《全國社會保障基金條例》（以下簡稱《條例》）。為了在保證基金安全的前提下實(shí)現(xiàn)保值增值，《條例》根據(jù)社會保險(xiǎn)法的規(guī)定，對基金的籌集、使用、管理運(yùn)營、監(jiān)督等環(huán)節(jié)作出進(jìn)一步規(guī)范。

如果說社會保險(xiǎn)資金是老百姓的“保命錢”，社會保障基金就相當(dāng)于老百姓“保命錢”的準(zhǔn)備金。《條例》的頒布，意味著“保命錢”準(zhǔn)備金納入了依法管理的軌道，這實(shí)際上也優(yōu)化了社會保險(xiǎn)資金的制度環(huán)境。有法可依，“保命錢”才能保得住。

全國社會保障基金不是社會保險(xiǎn)基金

《條例》的出臺，涉及千家萬戶的幸福安康，也有助于緩解未來年輕人贍養(yǎng)老年人的巨大壓力。

目前，我國已處于人口老齡化階段，2014年我國60周歲及以上人口2.12億，占總?cè)丝诒葹?5.5%；65周歲及以上人口1.38億，占總?cè)丝诒葹?0.1%。隨著人口老齡化進(jìn)程不斷加劇，基金規(guī)模不斷擴(kuò)大，保障基金安全的任務(wù)越來越重，迫切需要強(qiáng)化對基金投資運(yùn)營的管理和監(jiān)督。

國務(wù)院法制辦負(fù)責(zé)人表示，全國社會保障基金自2000年設(shè)立以來，發(fā)展很快，運(yùn)營穩(wěn)健，管理嚴(yán)格，在保證安全的前提下較好地實(shí)現(xiàn)了保值增值，在不斷發(fā)展中壯大了保民生的實(shí)力，為進(jìn)一步充實(shí)我國社會保障資金，完善我國社會保障體系發(fā)揮了重要作用。

截至2015年12月底，全國社會保障基金已由設(shè)立時(shí)的200億元發(fā)展到15085.92億元，累計(jì)投資收益額為7133.34億元，年均收益率為8.82%，超同期年均通貨膨脹率6.47個(gè)百分點(diǎn)。可以預(yù)見，隨著社會保障基金規(guī)模擴(kuò)大，對人口老齡化高峰時(shí)期的養(yǎng)老保險(xiǎn)等社會保障支出的補(bǔ)充、調(diào)劑作用也不斷增強(qiáng)，必將成為我國社會保障制度的“壓艙石”。

“《條例》規(guī)定的全國社會保障基金與社會保險(xiǎn)基金不是一個(gè)基金。”國務(wù)院法制辦負(fù)責(zé)人表示，全國社會保障基金是國家社會保障儲備基金，在投資運(yùn)營上，堅(jiān)持安全性、收益性和長期性原則；由于短期內(nèi)暫不發(fā)生支出，更適宜開展中長期投資。全國社會保障基金由中央財(cái)政預(yù)算撥款、國有資本劃轉(zhuǎn)、基金投資收益和以國務(wù)院批準(zhǔn)的其他方式籌集的資金構(gòu)成，用于人口老齡化高峰時(shí)期的養(yǎng)老保險(xiǎn)等社會保障支出的補(bǔ)充、調(diào)劑。

社會保險(xiǎn)基金是為了保障公民在年老、疾病、工傷、失業(yè)、生育等情況下獲得物質(zhì)幫助而建立的，主要由用人單位和個(gè)人繳費(fèi)構(gòu)成，包括基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金、基本醫(yī)療保險(xiǎn)基金、工傷保險(xiǎn)基金、失業(yè)保險(xiǎn)基金和生育保險(xiǎn)基金，用于公民養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)、生育等各項(xiàng)社會保險(xiǎn)待遇的當(dāng)期發(fā)放。因此，對社會保險(xiǎn)基金來說，對投資風(fēng)險(xiǎn)的控制要求更高，投資范圍較窄，投資運(yùn)營活動限定條件更多。國務(wù)院2015年8月印發(fā)的《基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資管理辦法》對基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的投資運(yùn)營做了規(guī)范。

嚴(yán)禁侵占挪用或違規(guī)投資運(yùn)營行為

雖然《條例》如今才出臺，但早在2000年8月，全國社會保障基金和全國社會保障基金理事會便已呱呱墜地。2001年12月，曾有一個(gè)“經(jīng)理事大會會議討論通過并報(bào)國務(wù)院備案后生效”的《全國社會保障基金理事會章程》面世。與此同時(shí)，財(cái)政部、勞動和社會保障部還頒布了《全國社會保障基金投資管理暫行辦法》。

2010年通過的《社會保險(xiǎn)法》第七十一條對“全國社會保障基金”做出了規(guī)定：“國家設(shè)立全國社會保障基金，由中央財(cái)政預(yù)算撥款以及國務(wù)院批準(zhǔn)的其他方式籌集的資金構(gòu)成，用于社會保障支出的補(bǔ)充、調(diào)劑。全國社會保障基金由全國社會保障基金管理運(yùn)營機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)管理運(yùn)營，在保證安全的前提下實(shí)現(xiàn)保值增值。”因此，最近出臺的《條例》第一條就開門見山地聲稱：“根據(jù)《中華人民共和國社會保險(xiǎn)法》，制定本條例。”《條例》顯然是要為上述法律條款做出更為具體翔實(shí)兼具可操作性的規(guī)定。

全國社會保障基金運(yùn)營情況，特別是基金的規(guī)模和收益情況，一直是公眾關(guān)注的問題。作為保民生的重要資金來源，全國社會保障基金的管理運(yùn)營情況直接關(guān)系到基金能否守住安全“紅線”，獲得穩(wěn)定的投資收益。

“全國社會保障基金理事會在多年的管理運(yùn)營實(shí)踐中，在資產(chǎn)配置、投資運(yùn)營、風(fēng)險(xiǎn)控制、干部隊(duì)伍建設(shè)等方面都積累了經(jīng)驗(yàn)，成果顯著。”國務(wù)院法制辦負(fù)責(zé)人表示。

中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院院長董克用表示，要充分發(fā)揮全國社會保障基金的作用，必須使基金能達(dá)到一定規(guī)模，因而《條例》規(guī)定全國社會保障基金由中央財(cái)政預(yù)算撥款、國有資本劃轉(zhuǎn)、基金投資收益和以國務(wù)院批準(zhǔn)的其他方式籌集的資金構(gòu)成，這就為基金未來的成長奠定了法律基礎(chǔ)。

多層監(jiān)管機(jī)制實(shí)現(xiàn)對基金的有效監(jiān)管

《條例》在立法目的中明確提出全國社會保障基金“要在保證安全的前提下實(shí)現(xiàn)保值增值”。

按照審慎穩(wěn)健、公開透明的原則，《條例》規(guī)定了多項(xiàng)措施，例如明確基金的投資范圍、種類和比例，規(guī)定全國社會保障基金理事會應(yīng)當(dāng)按照國務(wù)院批準(zhǔn)的比例在境內(nèi)外市場投資運(yùn)營基金，合理配置經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的固定收益類、股票類和未上市股權(quán)類等資產(chǎn)。《條例》完善了基金的風(fēng)險(xiǎn)管理和內(nèi)部控制制度，規(guī)定全國社會保障基金理事會制定基金的資產(chǎn)配置計(jì)劃、確定重大投資項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評估，并集體討論決定；制定風(fēng)險(xiǎn)管理和內(nèi)部控制辦法等。此外，《條例》強(qiáng)化對投資管理人、托管人的管理，規(guī)定全國社會保障基金理事會應(yīng)當(dāng)按照公開、公平、公正的原則選聘投資管理人、托管人，并對其進(jìn)行考評，同時(shí)明確了投資管理人審慎投資、托管人安全保管基金的法定職責(zé)和禁止行為。

《條例》還強(qiáng)化對基金的審計(jì)，規(guī)定審計(jì)署每年對基金進(jìn)行審計(jì)，審計(jì)結(jié)果向社會公布，并完善基金公開制度，規(guī)定全國社會保障基金理事會應(yīng)當(dāng)通過其官方網(wǎng)站、全國范圍內(nèi)發(fā)行的報(bào)紙每年向社會公布基金的收支、管理和投資運(yùn)營情況，接受社會監(jiān)督。

“《條例》花大量篇幅詳細(xì)規(guī)定了全國社會保障基金會的管理運(yùn)營，對委托投資、如何選擇投資管理人和托管人以及相關(guān)的法律權(quán)責(zé)都有明確表述。”北京師范大學(xué)金融研究中心主任鐘偉表示，目前這個(gè)管理運(yùn)營框架已初步成功地經(jīng)受了經(jīng)濟(jì)周期和金融起伏的挑戰(zhàn)，相信在《條例》出臺之后，可以繼續(xù)為全國社會保障基金的投資運(yùn)營保駕護(hù)航。