再評“密松事件”

張若鵬

緬甸和中國為一衣帶水的友好鄰邦，兩國在歷史上交流頻繁、民族相近、文化相通，同時緬甸也是我國周邊地區中清潔能源資源最為豐富、經濟發展潛力最大的國家之一。當前，我國面臨的國際形勢微妙、能源安全形勢嚴峻，在美國“重返亞洲”戰略、日本構建“自由繁榮之弧”戰略以及外部勢力挑動南海爭端等錯綜復雜的國際大環境下，緬甸作為大湄公河次區域乃至東南亞的重要國家，以能源合作為抓手推動中緬經濟、政治合作戰略意義重大，對于維護我國周邊外交穩定、切實推進“一帶一路”建設有著巨大的積極影響。

在中緬兩國能源合作的諸多項目中，“密松事件”作為兩國元首見證的重大項目依然被緬甸政府強行叫停，對兩國電力能源合作乃至經貿合作都產生了重大的消極影響。適逢緬甸大選結束、新政府即將組閣執政，中國電力企業有必要重溫“密松事件”中的得與失，為未來的中緬電力合作做準備。

一、“密松事件”簡介

密松水電站是中國電力投資集團控股投資興建的緬甸伊洛瓦底江上游干流流域7個梯級電站中的第一座，由中國電力投資集團與緬甸原第一電力部及緬甸亞洲世界公司共同投資開發，原計劃2017年首臺機組發電，是目前緬甸境內規劃裝機容量第二大的水電站，于2009年12月21日舉行了盛大的前期工程開工慶典，中國水電集團下屬的幾個工程局參與具體施工。2011年9月29日，緬甸副總統突然通過外交渠道向中國駐緬甸大使通報，迫于國內外壓力，緬甸政府決定暫停密松電站項目開發。密松水電站突然被強制暫停這一事件在當時引發了國際媒體的廣泛報道和討論，甚至有西方媒體鼓吹這是緬甸擺脫中國向西方靠攏的標志。“密松事件”的發生對中國投資方造成了巨大損失，前期開展的大量工作付諸東流，而且無法進行有效的申訴與索賠，對此后在緬中資電力企業的其他項目推進都造成了巨大的消極影響。

二、“密松事件”成因的綜合分析

此前我國政府和相關企業對“密松事件”的成因分析主要集中在了對緬甸政府對中國的背信棄義和受西方反華勢力以及極端環保主義組織煽動的民意裹挾這一方面，甚至于有了“緬甸全面西化、背棄中國”的論調。但根據筆者的觀察與分析，客觀的把“密松事件”歸結于“緬方全面西化”顯得過于簡單和草率，也是對中國企業在海外投資領域中情報搜集、風險控制、輿情引導、社會公關等多方面經驗欠缺的一種掩飾。

筆者通過對“密松事件”以及其他在緬中資企業參與的電力項目進展情況的整體回顧，并結合對緬甸多年來社會民主經濟改革發展的歷程的客觀分析研究后認為，“密松事件”產生并造成嚴重后果的原因比較復雜，在具體操作層面有以下八個方面：

第一，密松電站開工建設正好經歷從軍政府到民選政府過渡初期，項目建設審批程序在此期間發生了極大變化，項目投資方對此預計與應對措施準備不足；第二，對于“資源開發應該首先滿足當地人民用電需求和當地社會經濟發展需求，剩余電力才能用于外送”的基本理念認識不深、宣傳不夠，相關關系處理不當，導致當地人民不支持；第三，隨著開發水電資源過程中基礎設施的極大改善，導致當地民間武裝組織此前賴以生存的安全屏障消失，對由此帶來政治軍事沖突的必然性，項目投資方缺乏預料，結果項目開工后襲擊事件和軍事沖突不斷發生，導致項目實施非常困難；第四，投資企業聯合緬甸兩級政府對當地民眾的宣傳、溝通不夠，對當地民眾合理需求和訴求研究不夠，沒有有效及時兼顧各方利益需求，導致當地部分民眾反對項目建設的呼聲不能得到及時響應、減弱和遏制，而是任其泛濫直至成為一股難以平抑的情緒潮流；第五，對極端環保主義和部分非政府組織（NGO）制造的輿論影響程度估計不足，應對的不夠和不及時導致緬甸中央政府難以堅持原主張；第六，對當地歷史、文化、宗教的傳統及其影響研究不深、考慮不足，導致歷史文化沖突擴大化成為熱點問題；第七，密松水電站建設方案對下游影響和國家安全考慮欠周到、論證研究不充分，導致各方面存在較多疑慮；第八，對國內政府相關部門匯報溝通不夠，對項目所在國政治發展信息了解不全面，導致從企業到政府毫無準備、無以應對；從更深層次和國際宏觀視野來看，“密松事件”實際上是緬甸在遭受西方長期制裁之后，亟待實現政治民主改革和經濟對外開發的大背景下，代表緬族利益的中央政府與代表克欽族利益的克欽邦地方武裝，由緬甸政府借為電站修建交通設施派兵進駐該地區以蠶食克欽邦民間武裝實際控制區的“國內民族政治因素”、密松電站電量及利潤在中央政府和地方組織之間分配不均的“利益因素”、密松項目前期推進與軍政府溝通過程中存在未批先建等情況的“程序違規因素”、密松所在“兩江并流”地區的“特殊環境文化因素”和西方主導的媒體及西方資助的民間組織①以“民主”“環保”之名對廣大民眾進行煽動的“反華輿論導向因素”這五大因素共同導致的。另外，與此同時，其他國家如日本、韓國在緬一些煤電項目也曾因環保問題被叫停，②也從另一個角度證明“密松事件”僅是特殊時期、特殊區域、特殊條件下發生，但具有重要借鑒警示意義的“個案”。

對此我國政府也強調，處理“密松事件”的指導思想是要強調中緬戰略伙伴合作關系，處理問題要淡化政治色彩，并指出在緬甸開展工作企業要占有資源，不要輕易放棄來之不易的項目，同時也要根據緬甸局勢控制好工作節奏。

三、“密松事件”對中緬經貿合作和緬甸社會經濟發展的巨大影響

“密松事件”事件對緬甸國內社會經濟發展也產生了很大的消極影響，中國企業在緬甸能源領域投資的其他項目都普遍放慢了工作進度。“密松事件”發生當年緬甸（2010/2011財年）外國直接投資額達到近200億美元峰值，之后突然一改增長態勢連續下降，2012/2013財年該投資額僅為13.96億美元，③這直接表明“密松事件”重挫了中國企業乃至其他國家對緬電力能源領域投資信心，導致各國企業放緩了對緬相關項目的投資步伐。

從緬甸自身國情來看，吸引外國投資開展以水電為主的能源項目建設對其國內社會經濟發展有著重要意義。在仰光舉辦的2013緬甸能源投資峰會上，④緬甸水電官員稱，至2030年緬甸電力需求將增長至2000萬千瓦，目前的發電能力僅約400萬千瓦。緬甸電源裝機中水電占了70%，受限于緬甸自身天然氣、煤炭能源儲量遠不如水能資源豐富的現狀，有關機構根據對緬甸社會經濟發展形勢的判斷，預測從2011年～2030年至少需新增12000MW左右水電裝機方能滿足國民經濟發展及人民生活需要。但由于水電建設面臨巨大的資金技術缺口和緊迫的需求，緬甸非常需要中國這樣既具備資金和技術優勢、又具備政治互信的國家在其電力能源領域進行投資，緬甸政府和社會對中國在緬進行水電投資歷來也是大力支持，緬甸政府高層總統、副總統等在“密松事件”之后意識到事態的嚴重性、紛紛出面“降火”，對中國在緬能源投資做出明確支持的表態和相關承諾，后續的中緬油氣管道等重大項目也基本進展順利。

綜合來看，結合之后吳登盛、昂山素季等緬甸政界高層人士涉華講話中以一貫的“親善”態度，從瑞麗江一級電站的較長時期持續建設運行、太平江水電站受克欽獨立軍干擾短期停運之后恢復正常運行，到中緬油氣管道投產正常運行、萊比塘銅礦受干擾停工之后昂山素季率隊調查后重新復工等事件，再到⑤2014年6月底時任緬甸聯邦議會議長吳瑞曼呼吁盡快落實克欽邦和撣邦北部的5個具備可行性的水電項目以滿足社會經濟發展對電力的需求，基本可以得到以下結論：“密松事件”是一個在特殊背景情況下的特殊事件，不應該將其看成為標志著緬甸全面倒向西方、徹底疏遠中國的外交發生扭轉性的根本變化的有預謀必然事件，中緬外交、經貿關系總體上還是正常的。

四、總結與建議

“密松事件”是在緬甸近代從軍政府到憲政政府轉型過程中，社會政治經濟改革、民主、民族和環保等意識逐步增強的特殊歷史時期下、國內外多種勢力綜合角力的特殊事件。對此我們要保持理性、冷靜判斷，認清這些別有用心的西方媒體的輿論攻勢，不能因僅僅一個“密松事件”就裹挾住我國在緬能源領域的投資步伐，更不能因此把緬甸這個具有重要戰略意義和發展潛力的友好鄰國推向西方世界，那樣我們將犯下重大的戰略性錯誤。簡單地、不顧事實地把密松事件歸結于“緬方全面西化”不僅不利于我國政府和相關企業認真總結其中的經驗與教訓、謀求制定更合理的對外經貿外交和文化政策，也不利于在緬中國企業選擇科學、合理、有效、低風險的項目實施節奏和途徑、有效規避防范風險，更不利于推動中緬兩國經貿合作關系的健康發展。

回顧總結“密松事件”，存在新老審批程序過渡期、技術方案的科學合理性選擇、資源開發外送和當地居民用電需求關系處理、大型水電站開發與民族地方武裝的安全屏障消失、民族文化影響程度評價等多種問題。從緬甸國家和當地人民的根本利益角度看，其借助外國資金和技術力量開展以水電為主的能源領域項目建設來改善國內電力能源及相關基礎設施落后現狀的大趨勢不會改變，“密松事件”也不應對我國對緬甸的能源投資戰略產生根本動搖。但這一事件具有很強的借鑒意義，提醒我們今后在外國投資時要嚴格遵守項目所在國相關法律和辦事規則，關注與項目特殊性相關的技術方案的科學合理性，充分兼顧資源區居民的利益，對緬甸諸如克欽邦這種特殊地區的投資要格外謹慎，并對當地“特殊環境文化因素”更加關注，不能“貪大求快”。尤其像緬甸這種曾被長期殖民統治過的發展中國家，在開放和崛起過程中，民眾和社會的民主獨立意識與民族自尊心逐漸增強，我們在開展具體項目時，進行技術方案和經濟可行性評價之余，要特別注意研究并尊重當地風俗文化、融入當地社會、保持好開發節奏，在沒有履行完畢全部審批程序前絕不能提前啟動建設階段的實質性工作，有效規避風險；同時注意加強與兩國政府相關部門的聯絡，加強與當地地方民眾、主流媒體和民間組織的交流溝通與宣傳力度，綜合考慮經濟效益、社會文化和移民環保多項因素，做到“做好事、留好名”，充分發揮在外資競爭中作為中國電力企業的影響力，有效控制海外投資中的各類風險。

注釋：①引自人民日報2011年10月7日報道，指出英國《衛報》網站曾披露了一份由美國駐緬臨時代辦拉瑞·丁格爾簽署的電報，表明美國駐緬甸大使館曾通過“小額資金”支持了反對修建密松電站的民間組織。

②引自駐緬甸使館經商參處，《緬甸時報》2012年1月13日刊，緬甸電力二部部長吳欽貌梭1月9日在仰光對媒體表示，考慮環境因素，經過工業部、能源部、電力一部和電力二部研究，決定停建土瓦深水港400萬千瓦煤炭電廠項目，此外，原定仰光迪洛瓦深水港煤電項目也將改用天然氣發電。

③數據引自2013年3月22日在仰光舉行的緬甸投資峰會相關資料。

④引自駐緬甸使館經商參處2013年9月16日消息，緬甸《聲音新聞》日報刊。

⑤引自駐緬甸使館經商參處2014年6月23日消息，5個項目指已完成環評報告的丹倫江滾弄水電項目、恩梅開江其培水電項目、邁立開江萊扎水電項目，和丹倫江瑙帕水電項目和其支流上的曼當水電項目。

（作者單位為中國長江三峽集團公司）